美国社会保障“私有化”争论1

美国社会保障“私有化”争论1

    虽然连续几年来美国社会保障收支形势始终很好,连年盈余,但是,早在几年前,美国社会保障署就开始在其每年的“年度公告”中连续发出预警。2002年3月份的“2001年公告”再次警告说,美国社保基金将从2017年开始出现赤字,2041年将会完全枯竭;要继续维持美国社保基金的支付能力,未来的前景或是提高缴费50%,或是削减给付1/2;2017-2075年债务总计将高达24.2万亿美元,是2002年联邦预算的12倍(Communication from the Board of Trustees,Mar.,2002)。这些几乎每年都公布于众的数字告诉人们:美国的社会保障制度在未来四十年内行将破产。
    基于此,经过美国经济学界和国会近五六年来就是否及如何引入个人养老金投资账户(或称社会保障“私有化”改革方案)展开无数次激烈讨论之后,布什政府决定将之付诸行动。2001年5月 2日,布什总统宣布正式成立由两党成员(各8名)组成的16人委员会,即“加强社会保障总统委员会”(下简称“统委员会”),旨在“研究和提出具体意见,以保护老一代的社会保障,为新一代建立福祉。”在2001年8月发表的“临时报告”的基础上,“总统委员会”在2001年12月最终向总统提交了《加强社会保障、为全体美国人民创造个人福祉》的《总统委员会报告》(下简称“布什报告”)。
    在过去的一年半时间里,“总统委员会”的成立和“布什报告”的发表在美国学术界掀起了一场轩然大波,将本来已经持续了几年的关于私有化的大辩论推向了顶点:支持私有化改革的“激进派”和对此持异议的“反对派”针锋相对。
    一、“布什报告”的主要内容
    1.建立个人账户的必要性和优越性
    “布什报告”认为,建立个人账户是社保改革的核心内容;目前制度下美国家庭资产分布不均,收入不公;从长期来看,家庭持有资产对健康和婚姻可持续性,甚至对收入、种族和教育的可控性都具有积极的作用。
    在2001年10月18日的第二次听证会上,经济学家、华盛顿大学的雪拉丹(She.aden)教授提出:“对绝大部分家庭来说,摆脱贫困不应该通过收入和消费的途径,而应该通过储蓄和积累的途径。”经济学家的研究认为,建立个人账户是观念上的进步,思维上的变革,行为上的革命。拥有一笔资产(积累制)要比拥有一个权利 (现收现付制)更有保证,即拥有一个个人资产的账户被认为比政府对未来几十年以后才能够兑现的承诺更为安全可靠,其主要观点是:
    (1)建立个人账户的资产所有权将有利于提高资金保障的能力。传统社保体系可以提供的给付具有被削减的可能性。而建立个人账户以后,其资产将具有可靠性和保证性;账户股票投资虽然具有一定的不确定性,但使其资产丧失贻尽的风险几乎是不存在的,个人账户资金合法的所有权和未来的获取权比目前不可持续发展的制度更有可靠性。
    (2)建立个人账户以后社会保障就延伸成为可以继承的资产。现行的社保制度能够留下可以继承的是一次性支付的255美元死亡抚恤金。而改革后的制度允许个人账户里的资产由其配偶和子女继承,这就改善了低收入人群和生命预期较短人群的待遇,提高了资产和财富积累的可能性。
    (3)个人账户可以为社会弱势群体增加额外的保护。鳏寡者可以获得继承的个人账户;离婚者可以对婚内积累的资产拥有共同的财产权;低收入群体可以有机会利用目前12.4%工资税的一部分建立个人金融资产。
    (4)建立个人账户可以使其持有者有机会寻求回报率更高的机会,其预期给付肯定会高于那些没有个人账户的人。传统制度下设定的给付水平只有在大量岁入的条件下才能得以实现。建立账户以后,养老保险的给付分成了两部分:原来传统社保体系即“社会保障A部分”和来自个人账户即“社会保障B部分”;这两个部分的总和比现在制度下的给付要多。
    (5)建立个人账户将有利于实现基金积累。人们拥有了个人账户后,其资产不能用于非社会保障的目的,账户持有者可以根据自己的偏好进行投资组合。
    (6)建立个人账户将会增加国民储蓄。
    (7)建立个人账户将会激励劳动力的参与。赡养比例是涉及到支付能力的一个重要因素,在今后的50年里,赡养比率将从目前的3.4:1下降到2:1,支撑这个制度的成本将会增加69%,所以,保持足够的劳动力供给是社会保障改革之关键。建立个人账户后,个人会把缴费与未来的退休收益直接联系起来,而不会把它看成是一种税,从而会激励他们继续留在劳动力市场上。
    2.个人账户的管理与运行
    建立个人账户重要的有两条:一是在管理上要有成本效益,二是设计细节要考虑周全。“布什报告”对美国社会保障个人账户系统提出了如下没想:
    (1)总体没计思路。个人账户的设计必须满足5个条件:1)行政管理费用合理;2)减少个人风险;3)账户持有者必须有一定的投资选择权利;4)个人投资者有权要求快速和准确,不得对其要求额外的费用;5)政府必须对所有账户系统的运行做出高效与公平的承诺。以往的个人账户的设计有两种极端的模式,一个是“集中管理”模式,即所有的缴费集中进入指定的中央管理机构,由它负责管理所有缴费记录并负责投资,其特点是行政管理费用较低,指数化的基金种类较多。“集中管理”的模式在短期内有一定的优势,但在长期内则不是最佳的选择,因为它不能很好地适应市场规则,对其基金管理人不满意的消费者不能“用脚投票”(指选择别的管理人)。另一个极端是“分散管理”的模式,其中一个重要的“版本”是现在私人部门的401(K)计划,特点是缴费直接从雇主手里转移到私人部门的基金里,这样可以满足不同层次的需求,个人的投资选择是通过其雇主进行的,可供选择的基金种类很多,并随时可以转移,政府的责任只是负责对基金和雇主进行监督。但是,这种“分散管理”模式的问题是“执行程序的成本”较高。
    (2)提出了两支柱的“混合”模式。鉴于上述两种极端模式的利弊,提出了一个两支柱的“混合”模式:所有的缴费进入中央管理机构,个人投资由该中央机构统一执行,在初创阶段,全部收入投资于“第一支柱”,个人选择的范围是目前TSP(thrift saving plan)投资的基金范围,再加上另外三个“平衡基金”和一个抵御通货膨胀的债券基金。当个人的积累额超过一定门槛以后(例如5000美元),门槛以上部分可以投资于“第二支柱”即私人部门的基金。
    (3)限制投资配额规则。鼓励长线投资,尽量避免“日常短线交易”,以减少交易费用;在股票、公司债券和政府债券的组合中优化投资,以减少投资风险;向不愿意选择任何交易期权的个人提供“平衡标准基金”。
    (4)第一支柱应该提供若干标准基金。在第一支柱中,个人可以选择平衡基金和5个指数化基金(目前TSP使用的)的任意组合;基金管理服务应采取竞标方式,以降低管理费用。平衡基金的投资应配比公司股票、公司债券和政府债券之间进行。指数化的平衡基金可以分为三类:“保守型”(购买大量的政府债券和高质量的公司债券)、“成长型”(持有较高比例的股票)、“中间型”(在二者之间)。TSP包括以下几种基金:C基金(政府证券投资基金)、F基金 (收入固定型指数化投资基金)、C基金(普通股票指数化投资基金)、S基金(小规模资本型股票指数化基金)、I基金(国际股票指数化投资基金)。此外,政府应该创建一个适应个人账户持有人投资的“抵御通胀型国库券”(TIPS),即I基金(国际股票指数化投资基金)。
    (5)为不选择投资“第一支柱”的人建立标准基金。标准基金是投资决策的参考系,有个年龄适应的问题。“成长型”平衡基金对年轻人比较合适,“中间型”基金适合于中年人,而“保守型”基金则适合于老年人。
    (6)第二支柱的基金管理公司不但应与第一支柱完全相同,而且应提供种类较多的“共同基金”。由于第一支柱中个人账户的积累达到门槛以后可以投资于私人部门,私人部门应具有竞争性和可选择性,防止出现政府垄断基金的现象。
    (7)退休之前不得进入个人账户进行消费,此时它提供的仅是资产的权利;但退休之后要有多种兑现资产的选择权利,包括死亡之后遗赠的选择权。
    (8)账户中婚内资产在离婚时要平均分配。婚史10年以上的离婚者,配偶可以有权利或选择“缴费型给付”或选择与其配偶对半分配的权利。婚史不足10年如果要想获得前配偶的给付就不得再婚。
    (9)组织架构的设计。为防止受政治的影响,“布什报告”向国会推荐了两个可供选择的组织模式,即TSP模式和“联邦储备董事局”模式:TSP模式的董事局由五名兼职成员组成,由总统任命,董事局主席任期4年,两名成员任期2年,两名3年,分别由参众两院协商之后选举推荐产生;董事局任命一个全职的执行主任行使日常CEO的职能。“联邦储备董事局”(FR)由—七名成员组成,由总统任命,参院通过,任期14年;决策完全独立于国会和总统;由于任期较长和交错任期等特点(每两年一次新的轮换机会),其独立性比TSP董事局还要大。
    3.三个改革模式的特点及其转型成本问题
    “布什报告”称,为使未来的社保制度在财政上具有可持续性并能满足总统提出的改革原则,三个模式都不能导致削减退休人员当前和近期的给付水平,15年之内应收支平衡,并且略有盈余。
    模式一:在个人账户中自愿投入税后工资的2%,同时减少传统社保体系的给付,只要账户的收益超过3.5%,个人就可以获取退休给付。由于资金缺口继续存在,如果不改变未来的给付标准和增加新的投入,养老金给付将继续面临某种不确定性,即从2030年开始,需要额外增加社保基金的收入。
    模式二:2002年1月1日不到55岁的个人,从2004年开始自愿从工资税r21中提取4个百分点(最高1000美元);同时,在通胀以上部分,按2%复利计算的个人账户的缴费额将抵消传统社保中的给付。对30年工龄的个人,其最低给付标准为“贫困线”的120%。从2009年开始,传统社保体系下的给付将实行价格指数化:到2075年,个人账户持有资金将达12.30万亿美元;2025年至2054年需要一般税收转移支付以保持社保基金的支付能力。
    模式三:在这个模式中,2002年1月1日不到55岁的人,从 2004年

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