我国金融风险财政化问题及对策2

作者：阎坤 陈新…     来源：本站原创     更新：2008-7-25     阅读：     栏目：财政论文

我国金融风险财政化问题及对策2

机的措施看,金融机构重组、关闭都有财政的介入。如20世纪80年代末,美国国会曾批准拨款1300亿美元,用于当时信托公司的重组,以及800多家储蓄贷款机构破产关闭时的债务清偿等;90年代末,日本政府也计划耗资数千亿美元用于解决银行、保险业存在的问题。1997年亚洲金融危机发生以后,泰国、韩国、印尼等金融出现危机国家,在解决银行破产、债务清偿、冲销坏帐方面也动用了大量预算资金。
    可见,当金融这个公共领域出现严重问题后,由财政即时对其施以援手既是各国的通常做法,也是我国的现实选择。
    四、完善金融风险财政化的对策与建议
    现阶段,由于我国社会经济改革中的各种矛盾与问题都要直接或间接地反映到财政上来,所以财政所承担的风险是全方位的。金融风险财政化既是我国目前化解金融风险的一种模式,也是经济体制转轨时期的一种必然制度安排。我们知道这种化解金融风险方式还存在着种种弊端,如果长期任其发展下去,必将影响到我国财政的可持续性,进而累及其他社会经济目标的实现。
    依据国际经验,我国金融风险财政化的处理模式还存在3大缺陷:首先,金融风险向财政转化的比例过高(几乎是100%)。例如,在韩国,为了避免可能出现的道德风险,政府在出面救助私人银行之前,往往要求原来的所有者调减其帐面价值,而韩国资产管理公司在接收银行不良资产时,也是以市场价格,而不是以帐面价值或某个机构指定的价格从事收购活动,原来的所有者也要承担相应的损失。而我们国家现在这种兜底式的解决金融风险方式极易引发“道德风险”。其次,整个金融风险的解决缺乏可资依据的法律框架,“一事一议”法则极易给有关风险主体留下讨价还价的制度空间;第三,目前处理银行风险最主要的一个缺陷表现在,注资或剥离不良资产只是一种治标不治本的做法,它虽然一时能从形式上解决问题,但因不能根除产生不良贷款的原生机理,所以,其本身并不能成为一个化解金融风险的长效机制。而且,更为严重的是,这种做法往往还可能成为产生新的银行风险的催化剂。从某种意义上讲,仅靠注资解决银行风险问题,“犹抱薪救火,薪不尽,则火不灭”。因此,有必要对金融风险财政化的模式作出调整和改进。
    为了弥补上述缺陷,我们还得理顺一个纵向关系和一个横向关系:前者指中央和地方的关系,即事权和财权的问题。对此问题,改革开放以来一直在不断地调整,但是一直没有解决好。往往是事权重心下倾,财权重心上移。由于地方政府没有发债权,所以逼迫它们通过各种隐蔽的方式去举债,为后来的地方债务风险留下隐患。后者是指财政、银行、企业的关系。我国财政和银、企体制改革已经进行20多年了,但到目前为止,3者之间的关系也没有完全划分清楚。我国财政并非严格意义上的公共财政,比如政府办企业,办银行等。从广义上讲,国有企业、国有银行都是国家财政的一部分。故有人比喻“在中国,财政、国有企业、国有银行三位一体,好比是一根管子拴着的三个瓶子,只要其中一个漏水,就会全部漏光”,正因为三者关系难以梳理清楚,所以出现了国有企业“傍着”国有银行,国有银行“靠着”国家财政的三角连环关系,最后所有的风险都累积到财政身上。
    由于体制转轨时期,大多政治、经济、社会矛盾与风险都通过金融系统向财政领域集结,因此,金融风险财政化模式的完善,除了要做一些技术性改进外,更重要的是要在政府职能转变、投融资体制改革、财政管理体制改革,以及相关立法上下功夫。
    (一)进一步明确政府与市场的关系是化解政府潜在债务风险的首要环节。
    政府和市场应是互补关系,而非相互替代的关系,因为二者都有失灵的时候。虽然经过20多年的改革,计划经济时代政府财政包打天下的做法有所改进,但政府现在的许多工作作风仍带有浓厚的计划经济色彩,一些不应该有政府介入的领域也出现了政府的身影,由此产生了许多不应有的潜在债务。尤其是一些地方政府出于“政绩”和“形象”的考虑,依然有着不可遏制的投资冲动,盲目投资和重复建设把本来就很拮据的财力沉淀在无望的工程上。所以划清政府与市场边界是化解政府潜在债务首要的一环。
    同时,在政府内部还要明确中央政府和地方政府各自的责任,完善现行的分税制体制,按照“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基、一级预算、一级产权、一级举债权”的原则,建造完整的分级财政,彻底解决事权与财权不统一的问题,以堵住地方政府因事权和财权不对称“倒逼”中央财政的口子。
    (二)深化国企改革,理顺和规范银、企关系。
    我国财政风险主要来自于金融领域,而金融领域的风险又与国有企业经营业绩不佳有着十分密切的关系。由于我国金融资源有60%集中于国有商业银行,而国有商业银行金融资源又有70%流向了国有企业。国有企业尽管占用了70%左右的银行信贷资源,但对GDP的贡献率不到40%,对经济增长的贡献率不到20%.所以国有企业整体效益不佳是导致金融财政风险的主要原因。深化国企改革,建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是防范和化解金融财政风险的重头戏。
    要明确银、企关系,首先就是要明确银、企的产权关系,所以在深化国企改革的同时,也要加快金融体制改革,改变单一的国有商业银行产权制度,通过股份制改造,建立多元主体的现代商业银行体系。加快有条件的国有商业银行上市步伐,并强化财政作为出资人的监督作用。
    最后通过银、企改革,改变过去国有商业银行预算约束软化,国有企业过分依赖银行的局面。
    (三)完善政府投融资体制,把有限的政府财力投向公共物品和公共服务领域。
    随着国有经济战略性调整,政府投资要从一般性竞争性领域退出,把有限的政府财力投向公共物品和公共服务领域。同时,还要加强投资决策的民主化,以杜绝政府投资决策的随意性和投资行为的短期化。特别是对地方政府而言,如果投资行为不受约束,其投资范围越广,资金缺口越大,在缺少合法融资渠道的情况下,通过各种方式集资、担保所带来的隐性债务就越多。又由于地方政府融资的隐蔽性,很难对其行为加以约束,因此,对目前地方政府的各种融资方式加以规范化显得非常急迫,在条件成熟的地区,允许地方政府发行市政债券,以解决它们资金缺口问题,当然,还要做好相应的立法工作。
    (四)建立政府潜在债务监控体系,防范潜在债务向显性债务的转化。
    金融风险财政化模式其实质是对既存金融风险的事后认定,具有明显的被动性。长期以来,我国只统计政府的直接显性债务,不考虑政府潜在债务,实际上是回避了潜在债务所蕴藏着的巨大财政风险。为了弥补这一风险化解方式的不足,有必要建立一套政府潜在债务监控体系,将事后的认定变成事前的监控。
    由于潜在债务的隐蔽性特征,所以统计起来非常困难,但通过建立适当的模型,来估计潜在债务转化为显性债务的概率还是有可能的。而建立政府潜在债务监控体系更重要的目的是在源头上减少潜在债务的诱发因素,防范潜在债务向显性债务的转化。
    (五)构建潜在债务管理的法律框架,将潜在债务风险管理纳入法制化轨道。
    通过立法,将潜在债务风险管理纳入法制化轨道,是我国财政管理体制改革所面临的一项新的课题。
    在我们构建的潜在债务管理法律框架中,至少要包括两方面的内容:一是通过潜在债务监控系统,对债务出现异常情况的地方政府或金融机构发出预警信号,对出现债务危机的地方财政和金融机构依法实施接管或限期整改;二是当地方财政出现紧急情况时,从法律上明确中央政府向地方政府提供援助的标准和程序,杜绝地方财政倒逼中央“财政”的现象。
    (六)加快有关立法进程,逐步运用市场手段化解金融风险。
    目前我国在处理金融机构“退出”问题时,主要依据的是《金融机构撤消条例》,与之对应的也只有整顿、接管、关闭等行政手段,损失由政府买单。不分规模大小、性质差异,对所有金融机构均采取一视同仁的做法,其弊端除了前面已经谈到的几个方面以外,还存在经济运行中的市场功能被弱化,以及政府财力不堪重负等问题。所以针对此类问题,我们应加快《企业破产法》的立法进程,建立银行存款保险制度、投资人保护制度,明确各方的权利与义务,将政府从最后买单人的困境中“解救”出来。

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