地方财政制度创新的研究

地方财政制度创新的研究

    制度创新是指制度的帕累托改进,即制度变迁的方向是社会总福利的提高。经济体制改革以来,我国的社会、经济发展获得了举世瞩目的成就。这首先应该归功于制度创新的成功,即建立社会主义市场经济体制。因此,制度是社会、经济发展最重要的因素,这一点越来越被人们所认识。
    制度是怎样变迁的,地方财政制度变迁在整个社会制度变迁中处于什么地位,制度怎样创新,地方财政制度应当创新什么等问题是本文讨论的重点。
    一、制度、制度环境和制度安排
    制度是指对人(包括法人)的行为具有约束力的一套规则,可以是成文的,也可以是不成文的。前者如法律法规、制度规章;后者如伦理道德、价值取向等。
    每个人都置身于制度之中,其行为都是制度环境和制度安排的产物。行为主体有三类:居民、企业和政府。制度环境是指行为主体不能改变的制度。人们通常把宪法作为制度环境的例子。因为在通常情况下,上述行为主体是不可能改变宪法的。制度安排是指行为主体可以改变的制度,例如商业合同。制度变迁首先发生在制度安排这一层面上。例如,个人可能因为他的伦理道德或价值取向发生了变化(不成文制度安排的变化),因此其行为也发生了变化。企业可以对其内部的管理制度作出改变,从而使企业行为发生变化。政府可以对其制订的法规作出改变,从而使政府的行为发生变化。
    制度环境和制度安排是相对的概念。总体上看,制度总要变迁,不论是制度安排,还是制度环境。制度环境和制度安排是分层次的,每一个人都处于特定的制度环境和制度安排之中。例如,对于个人来说,其所在工作单位的制度就是他的制度环境,如果他不满意,单位也不作朝着他满意方向的制度改变,那么唯一的办法只能“退出”。对于居民和企业来说,法律法规就是他们的制度环境。又比如说,下级政府要服从上级政府,因此上级政府的法规就成为下级政府的制度环境,等等。制度环境是由政治程序产生的,因此制度环境不是不可改变的。市场经济体制改革目标的确立,就是制度环境改变的例证。
    制度为什么要变迁,怎样变迁,是十分复杂的问题。从行为主体三分法的角度看,制度可以分为三类,即国家的制度、生产单位的制度和意识形态的制度。从现在的研究成果看,这三类制度的变化相互作用、相互促进是没有疑问的。制度变迁的根本原因是行为主体期望福利的增进。但个人的福利、单位的福利和国家的福利是不同的概念,有统一,又有矛盾。如果处理不当,制度变迁就未必是帕累托改进的。
    传统体制的根本缺陷在于制度变迁主要、甚至唯一是国家推动的。因此,制度创新、福利增进的评价均缺乏广泛性。这样,福利增进的制度变迁就缺乏家“自然史”一样的进程。要使制度变迁始终朝着福利增进的方向发展,就必须建立社会主义市场经济体制。这就是说,相对于传统体制来说,环境和制度安排都必须发生深刻的变化。
    市场经济体制的根本优点在于:民众是社会福利以及福利增进的最终评价者,因此也是增进社会福利的制度变迁的发动者。这样,制度变迁就必然沿着福利增进的路径发展。可见,这种“自然而然”的制度变迁是需要初始条件的。确立这样的初始条件,才是真正的制度创新。
    市场经济体制就是这样的初始条件。分解开来看,就是社会主义的国家制度、社会主义的市场经济制度和社会主义的社会意识形态。社会主义国家制度的核心是政治民主、决策民主和行政管理民主。社会主义市场经济制度的核心是清晰的产权制度,即建构评价个人福利的基本制度。社会主义社会意识形态的核心是正义、公正和公平。
    经过二十多年的改革,我国的市场经济体制已具备基本框架,但仍然任重道远。
    二、市场经济制度、非市场经济制度和财政制度
    从制度对人的行为规范来看,可以分为市场经济制度和非市场经济制度两类。因此,社会主义市场经济体制,实际上就是市场经济制度和非市场经济制度的总称。从另一个角度说,社会主义市场经济体制就是不断增进人们总福利的社会制度,它不仅当时是较好的选择,而且变化的趋势总是帕累托改进的。
    市场经济制度是资源配置的效率制度,准确地说,是私人商品资源配置的效率制度。效率是福利的基础,因为只有把“馅饼”做大,才谈得上福利增进。市场经济制度的基本点是承认福利极大化是个人的行为准则,对此,生产者主权和消费者主权是其基本要求。这就是说,个人在追求自身福利的过程中是完全自主的,但以不能损害他人利益为条件。所以,市场经济制度是以自由选择为前提、信息充分为基础、供求关系为导向的制度。在这样的制度下,可以达到私人商品资源配置的效率状态。
    在市场经济制度条件下,人的行为是通过生产要素以及商品、劳务的供求关系表现出来的,但指导人行为的“思想”却是看不见摸不着的。为了使行为的动机和效果相统一,就要有相应的成文制度作保证。从这个意义上说,市场经济制度是一种理念、一种意识形态、一种不成文制度。要使这种不成文制度更规范、更具有约束性,就要有成文制度作保证。而成文制度本身就是非市场经济制度的产物,或者说,市场经济制度要通过非市场经济制度来外化。
    非市场经济制度中最核心的是国家制度,对于行为规范具有强制性。比如,市场经济要求充分竞争,国家就应该制订种种反垄断的法律法规来避免垄断。又比如,市场经济要求公平、公正,国家就应该制订种种法律法规来避免商业欺诈。等等。
    更为重要的是,非市场经济制度是全面提高社会总福利所不可或缺的制度。它除了使市场经济制度外化之外,还有自身重要的职责。首先,从整个社会来看,资源配置包括私人商品和公共商品两个方面。市场经济不可能对公共商品进行资源配置,或不可能把公共商品资源配置到效率状态。这类资源配置要靠非市场经济制度去完成。其次,社会公平和经济稳定也离不开非市场经济制度。
    无论是市场经济制度还是非市场经济制度,都要求每个人遵循,但两者是有明显区别的。市场经济制度是强调个人选择下的结果强制;非市场经济制度则是强调公共选择下的强制结果。例如,在市场经济制度条件下,均衡经济下的价格是个人选择的结果,但这个结果对于个人来说具有强制性,符合者进入,不符合者只能退出。而对于非市场经济制度来说,先进行公共选择,形成统一意志,然后迫使公共选择范围内的每个人执行。对于公共选择来说,没有个人的退出机制。虽然两者有明显的区别,但有本质的同一性,即都要求自由、正义、公平、公正。这是可以使两者和谐共存于同一社会中的根本原因。
    在非市场经济制度安排中,财政制度安排是最重要的。财政制度实质上是非市场经济的财务制度,是政府履行公共商品资源配置、社会公平和经济稳定职能的重要财政制度安排。财政制度在处理公共利益、企业利益和个人利益的三者关系中处于核心地位。在整个财政制度安排中,地方财政制度安排是基础。否则,要实现财政制度安排的帕累托改进是不可能的。
    财政制度实际上是财政部门在财务上贯彻政府意图的重要保证。政府是国家制度安排中履行国家意志的专职机关。国家是一种制度安排,“国家的意志”是通过政治程序产生的。在民主国家中,“国家的意志”实际上是公众意志的集合。因此,在公众、国家、政府、财政部门等关系中,实际上是一系列委托代理关系,委托代理的最终委托人是公众。
    在经济体制改革过程中,首先要分清政府和市场的职责,在此基础上建立相应的制度环境和制度安排。其次,在财政制度安排中,要分清中央政府和地方各级政府之间的职责,在此基础上建立相应的制度环境和制度安排。在这一系列制度构建中,充分表达每个人的意愿,把个人的意愿集合为公共意愿,确保公共意愿的贯彻落实是关键。虽然财政制度安排在整个非市场经济制度安排中并非处于最高层次,但各种矛盾都会通过其反映出来。因此,建设好财政制度具有十分重要的意义。
    三、开放性、流动性、差别性和竞争性制度
    从经济效率的角度考虑,地方政府是建立在差别性的基础之上的。因为各地的经济发展水平、生活习惯、消费偏好等存在很大的差别,困此,各地对地方公共商品或劳务的需求是不一样的。这样,地方公共劳务由地方政府分别供给比中央政府统一供给有效率。地方政府效率资源配置的条件是:地方公共商品的供给由该地居民的公共选择决定,并且地方公共商品的成本由该地居民承担。如果是那样,那么该地公共商品的供给由该地的中间投票人决定。
    地方公共商品的效率资源配置还应该放到开放性、流动性和竞争性的大环境中去考察。如果地方之间的流动性是充分的(不考虑户籍制度等非经济阻挡),且流动是没有交易费用的,那么在上述情况下,该地不能满足地方公共需求的那些人就会退出该地,其他地方能满足那种公共需求的人就会进入该地。其结果,地方必定聚居相同偏好的人。这种“退出”和“进入”在国与国之间是特例,在研究全国性公共商品供给问题时可以忽略。
    但地方之间的流动性总是有限的。因为经济因素不是流动性的唯一因素。人们对于居住地的选择不仅要考虑货币收入,还要考虑地理气候、风俗习惯、亲属关系等因素。而且,流动是有成本的(包括获取信息的成本)。一个人从一个地方进入另一个地方的进入成本有:搬迁成本,放弃原有收入获得新收入的机会成本,改变消费方式的私人商品消费机会成本和公共商品消费机会成本。进入收益有:个人收入,公共劳务收益,其他社会福利收益。对于雇主来说,主要考虑投资的机会成本和收益,追求的是利润最大化;对于雇员来说,主要考虑个人福利的最大化。因此,虽然新的居住地会产生更大的收益,但如果机会成本太高,那么仍然会阻碍流动。
    除了上述原因之外,流动性还和财政收支的制度安排有关。实践中,要使地方公共商品的成本——收益内部化存在一系列技术上的困难。首先,地方公共商品由地方居民受益的问题。由于地方之间是流动的,一个人可以在一个地方选择居住,另一个地方选择工作,再在又一个地方选择购物,因此要确定“地方居民”受益不是一件很容

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