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浅论突破电子政务中互联互通

浅论突破电子政务中互联互通

分类:电子政务   更新:2015/6/6   作者:佚名   来源:本站原创

浅论突破电子政务中互联互通

  “以信息化带动工业化”的背后是各地政府及部门的电子政务热。要实现真正意义上的电子政务,达到信息完全共享和交换,必须解决横亘在部门之间的互联互通问题。

  互联互通分为两个方面:横向的互联互通和纵向的互联互通。横向的互联互通指同一级别的不同政府,或同一政府下不同的政府部门之间的信息共享;纵向的互联互通指本级政府和下级政府之间的,或同一系统内的上下级之间的信息共享,例如全国工商系统的互联互通问题。

  互联互通的普遍性

  就目前状况来看,我国“普遍存在着纵强横弱的现象——所谓纵强就是部门的系统做得比较强,而横向的互联互通存在着局部的信息孤岛”(刘鹤,2002)。根据赛迪CCID2002年2月的报告,中国300亿电子政务投资绝大部分在纵向垂直领域。<电子政务的最终目的是信息能够跨时间、空间和部门而流通,做到政务公开,增加政府透明程度,建成一个精简、高效、廉洁、公平的政府运作模式。如果不能互联互通,再多再好的电子政务项目也形同虚设。这方面的例子与教训在我国实施互联互通中不乏少数,1993年就开始实施的金关工程就是很典型的一例。而互联互通问题并非只存在于金关工程中,四大国有商业银行发行的银行卡10多年来一直不能实现互联互通,引起消费者、媒体和企业的广泛批评,很早以来中央银行就着手解决,并成立了专门的机构负责落实,直到2002年初成立了中国银联股份有限公司,尝试着真正打破各个银行间的信息阻隔,互联互通问题才得以初步解决(硅谷动力网《金字号工程大盘点》,2002/7/26)。其他金字工程(如金卫工程、金审工程)也不同程度存在着互联容易互通难的问题。至于电信行业的互联互通问题更是纠缠至今,虽然各电信运营商之间的网络互联互通在心不甘情不愿的情况下实现了,但互通的质量和费用结算仍旧是个不解的结。因此,要想电子政务工程效益得到真正的发挥和成熟的发展,重要的就是要分析、解决互联互通问题。

  互联互通的瓶颈

  要把政府之间、上下左右之间独立的系统连接起来,并不是一件容易的事情。首先,系统上马之前,原本就没有一个整体协调的战略方案,没有考虑到技术上的兼容性,也没有考虑软件的通用程度。往往是同一个数据,不同的政府部门会用不同的编码去描述,数据库系统的分类和功能也不尽相同,有些连基本的应用平台和环境都不统一。但技术问题并不是不可跨越的。不少政府部门过分夸大技术上的客观原因,成为抵制互联互通的借口。实际上,更多的困扰往往是在技术问题得到解决之后,互联互通仍然可望而不可及。比如在金关工程中,虽然投了大量的钱,解决了数据库相接、信息编码等技术问题,但信息仍不能有效流通。所以说,技术与标准是阻碍互联互通的一个原因,但绝对不是最根本的原因。到底什么是导致互联互通不成功的真正原因?研究表明,比技术更重要的是体制原因。首先是由于信息寻租,即政府部门利用行政管制和法律等手段来人为限制信息自由流动以维护其既得利益。寻租不是一个新的概念,但利用信息寻租甚至信息化的手段寻租则是一个新的现象。导致信息寻租的主要原因是传统政务体制里的弊端,即政府权力部门化、部门权利利益化、获利途径审批化。在我国传统政务体制下,政府根据职能和权力,划分成条块分割的部门结构,他们独占的大量信息往往成为政府部门寻租的基本资源与来源,而信息的共享会导致租金的流失或减少,削减原来部门的经济利益。例如,房地产交易中,土地出让方式缺乏公开透明度,国土管理部门可以获得租金,导致房地产开发中的营私舞弊和黑幕交易。权力的部门分割和部门的寻租利益,必然阻碍了信息共享。因为共享导致成本降低,为用户带来便利的同时也意味着部门原有寻租机会降低;与此同时,权力从一个部门转移到其他部门(power shift),意味着租金也随之转移到别的部门,势必导致本部门租金的弱化、甚至瓦解。即便信息共享带来总体利益最大化,但共享部门之间要么没有激励进行利益补偿,要么利益补偿的成本机制太高,因为信息资源往往比实物资源更难以估价。更何况长期以来审批经济的复杂性、不透明性,使得政府工作流程很难真正优化,更无法借助互联网达成资源共享。<假如说原来网下依靠人工手段要实现政府的信息共享成本太高,那么通过网络共享信息的边际成本已经越来越低(仅有一些维护成本),但为什么信息依然无法实现共享?一大障碍就在部门分割的信息寻租。其次是来自于官员自身的政治激励。

         中国政府官员的选拔体制是典型的锦标赛模型(tournament model),锦标赛模型是一种横向相对业绩比较的激励形式,每个代理人所得只依赖于他在所有人中的排名,而与他的绝对表现无关。在这种模型下,第一名会获得巨大奖品,而第二名的所得会与第一名相差很远,这样就加剧了代理人之间的竞争的激烈程度,代理人之间的合作可能性很小。自上而下的官员选拔机制,就是这种锦标赛模型。众多同级政府官员竞争一个岗位,这种“你上则我不能上” 的选拔规则使同级政府官员之间处于零和博弈,其最优解是导致竞争对手之间无法形成自愿合作。这中间还涉及到一个不确定性风险的问题。电子政务所涉及的网络技术和政务重组均是不确定性很大的事物,甚至包括政策预期的不确定性风险。当官员不知道电子政务政策长期走向如何的时候,他选择静观其变。中国政府官员奉行一条法则“多做多犯错,少做少犯错,不做不犯错”。如果他预期电子政务的风险很大的话,做好是一个业绩,但做不好就有可能是官位的丢失,最优解就是保住当前。中国特殊性质的政治激励背后受“官本位”意识的强势支撑,这也是导致官员选拔体制呈现锦标赛博弈模型的重要原因。互联互通不仅仅指政治系统内部能够达成互联互通,更包括政府与公众之间达成互联互通。中国的现状是政府和相当程度的公共权力机关不能主动与公共服务对象达成切实的互联互通,剖析原因就在于政府长期缺乏、不再保有或者说从未保持过对公众的敬畏、对公共服务对象权利和利益的敬畏;如果各级政府、公共权力机关没有对公民利益和服务需求的最基本的敬畏,就不用再奢谈“以民为本”、“人民机关为人民”等等政治承诺了。

  互联互通的解决方案

  针对电子政务中的信息寻租和政治激励这两个瓶颈,我们分别提出了过渡性解决方案和长远性解决方案。

  过渡性解决方案

  1、建立信息资源利益补偿机制。据统计,目前我国的政府部门掌握着全体社会信息资源的80%(其中包括3000多个数据库)。这些信息资源又分别属于不同的部门控制和利用,没有相关的信息资源归属、收集、管理、使用和费用预算的法律机制。信息资源归属不明确,各部门把自己掌握的信息资源当作寻求政治利益和经济利益的筹码,形成了信息垄断。在相关的法律法规没有出台之前,各部门是不会主动放弃原来既得的信息租金的。必须寻求一种过渡性的解决办法——建立一个利益补偿机制,让使用信息的部门以某种形式对提供信息的部门给与一定的补偿。

  2、上级主管部门协调利益冲突。电子政务最后的结果可能导致某些部门的职能转变,机构精简,失去的利益无法补偿,也不应该补偿,这时需要上级主管部门出面进行协调和再分配。

  3、绩效考核,把电子政务尤其是互联互通纳入官员绩效考核。对于政府官员而言,职位升迁是最重要的激励因素,政治利益先于经济利益,也是其他利益的最重要的来源。所以把电子政务建设的效能效益,互联互通的合作态度和贡献与官员的考核机制结合起来,让官员认识到互联互通和个人的政治前途紧密相关,他们就不会表面上支持电子政务,实际上抵制互联互通。

  4、出台相应法规,通过法律约束和引导政府部门。现在全国还没有出台统一的互联互通领域的法规,则可以先在各地或根据某个项目制订一些法规、制度,以此来约束、规范政府部门的行为。对拒绝和抵制互联互通的政府及其部门和部门领导人进行处罚。

  长远、根本性方案

  1、信息归属、管理、使用及费用预算方面立法。要根除政府信息寻租,国家必须尽快对信息资源的归属、收集、管理、使用和费用预算等各方面制定法律,让各个部门有法可依。其中,制定政府信息公开法已经刻不容缓。在此次的SARS事件中,北京市有些政府环节对于SARS情况的虚报、瞒报,导致病情无法控制,使公众亲身体会到信息不畅危害置人死地。如果公众能在第一时间获得准确信息,人们就会重视并采取正确的措施,那么受害的患者就会少很多。有位患者非常激动的说:“如果新闻资源被很好的用到宣传SARS知识上,那该多好啊!” 2001年末天津艾滋病扎针事件,如果当时天津有着良好的信息公开渠道,政府部门能够及时通过网络、报纸、电视等传媒向公众发布权威信息,社会恐慌是完全有可能“胎死”的。可见,缺乏法律手段来保障信息的公开,已不能适应社会对信息公开流动的迫切要求。

  2、激励机制的改善

  政府官员的选拔、晋升是体制上的问题,如何使政府官员更多地为他们的服务对象负起责、而不是仅对对上级部门负责,如何消除那些一窝蜂的“政绩工程”——满足了上级的评价标准却把真正的服务对象(公民和企业)利益放到一边,是必须解决的障碍。不解决这种状况,电子政务很容易流于形式。电子政务的服务对象是公众和企业,来自服务对象的需求是互联互通合作的巨大动力。只有让各级政府直接面对服务对象,直接让服务对象来考核各级政府的业绩,这样才会转变管制型政府的管理体制,树立政府对公众和企业的服务意识,才能更好的为民众办实事,使电子政务的效能效益落到服务对象的利益这个着眼点上来,才能从根本上达到互联互通。有些人认为,网下政务体制改革须优先解决才能达到电子政务的真正完善,但笔者认为虚拟领域互联互通的实现,为传统政务流程重组提供了平台、创造了契机和准备条件。中国的改革一向先立新后破旧,边立边破,以破促立,最后达到有破有立的结果。在实现网络和系统的互联互通中,不失时机地推进流程重组和部门整合,以促使互联互通问题的根本解决。国务院办公厅一位不愿透露姓名的官员在看到《政府信息公开条例》(讨论稿)后吃惊地说:“如果真的实施,这简直就是一场革命。在我们的工作中,所掌握的政府信息全部归国家所有,不公开是原则,公开是例外,有时,甚至连例外都没有。现在,这个条例的第二款要求政府信息以公开为原则,以不公开为例外。这会从根本上改变我们的工作方式和工作思路。这可真是一场工作制度的革命。” 2002年11月国务院做出决定:“取消789项行政审批项目,涉及56个部门单位” 国务院提出:要按照完善社会主义市场经济体制的目标和建立“廉洁、勤政、务实、高效”政府的要求,进一步转变政府职能,继续深入推进行政审批制度改革。要将行政审批制度改革与政府机构改革、实行政务公开和“收支两条线”管理以及其他有关工作紧密结合起来,努力建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制。由此可见,电子政务、政府信息化和行政管理体制改革是相辅相成的。中国政府要真正做到“责任政府、法制政府、服务政府”,还有很长的路要走。

  电子政务是一场深刻的变革,必将大力推动政府职能转变。解决了互联互通这一瓶颈,它才能促进政府进行部门整合和流程重组。最终导致信息技术和政府无缝的整合,形成“无边界政府”。将来无边界的政府,服务对象无论在登陆政府的哪一个网站,都可以非常容易和透明地获得来自不同级别政府和部门提供的整合的信息和服务。

  破解互联互通的成功案例

  ——北京市44家局委办如何实现互联互通?

  局部的互联互通,局部的信息共享在一定程度上已经有所突破。例如北京地税和工商部门的互联互通早在两年前就已经实现。其中,地税部门由于得到了工商的企业信息之后,那些在工商管理部门登记注册而不在税务部门登记的企业就无所遁行,大大加强了税收征管和查税,结果在互联互通后短期内就查获大量偷税漏税案件,税收因此增加2亿人民币。到2001年,北京市地税局(2000)、国税局(2001)、劳动保障局(2001)与工商局都实现了互联互通。在这中间,工商局是地税、国税和劳动保障局的数据供应者,也是一个最重要的综合信息汇总部门。当时的工商局局长一直是网络经济和电子政务的鼓吹者,曾经在电子政务领域着书数本。他对电子政务的开明态度,作为一把手对局部互联互通的明确支持,使得北京工商局扮演了一个非常积极的提供信息与共享信息的先行者,对推动北京市的互联互通起到了重要作用。 但是,当工商局与房地产局、文化部门等单位进行互联互通或者某种形式的业务合作时,遭到了拒绝和抵制,全面的互联互通仍然有相当的困难。2002年3月,在北京市政府建立企业信用信息系统这样一个跨部门的项目时,北京市政府直接出面干预项目的运行。

        首先让15个信息技术水平较好的委办局作为试点参加,当取得一定的成绩时,北京市政府又组织另外29个委办局加入,从而实现44个委办局在北京市政府协调下进行合作。2002年8月北京市政府通过106号政府令:《北京市行政机关归集和公布企业信用信息管理办法》。该法令自2002年10月1日期施行,以法令的形式规定:“行政机关通过政府专网,按照统一规定和标准,及时、准确地向企业信用信息系统提供真实、合法、完整的企业信用信息,并承担相应的法律责任。市级各行政机关负责确定和公布本系统的信息的具体项目、范围和标准收集、整理本系统的信息,并统一负责信息的提交、维护、更新和管理 。可以说,北京的互联互通既用行政手段,也用法令法规,才能初步实现了相关部门之间的联通。

  破解互联互通之启示录

  从北京市44家局委办实现互联互通的事例中我们不难看出北京市全面互联互通的实现,依赖于北京市政府大力统筹与组织,包括强制性的行政规定甚至法律手段;其次,局部互联互通中,工商局是地税、国税和劳动保障局的数据供应者,在整个互联互通工程中态度积极,起到了先行者的推动作用。此外,我们从这样的事例中也可以了解到破解锦标赛模型的途径和条件。首先,一个强有力的上级主管部门的统筹与协调,对成功消除互联互通障碍有着决定性的意义。电子政务的高效化、透明化一方面带来某些职能权力的消解和弱化,我们称之为“技术消解职权”,另一方面又能发挥信息综合优势,强化与扩充某些职能权力,创造出新的政治机会与利益途径,我们称之为“技术强化职权”。那些职能越综合,越有信息优势的部门,越有可能成为这场数字竞争的得益者——比如工商局是一个信息综合部门,它掌握的信息越多,就越有发展的机会与价值。

        工商局抓住了这次信息化的机会,以充分的热情与激励诉诸与寻求上级部门支持,从而成为了互联互通中的先行者(initiator)。但是,那些部门职能单一,缺乏信息优势的部门,由于在数字机会中处于劣势,就越有可能成为互联互通的被动者,甚至抵制者(inhibitor);而锦标赛模型的政治激励又导致得益部门与损失部门无法建立利益补偿机制,这样信息资源市场无法有效运行,从而使合作无法自愿发生。所以,要破解互联互通的障碍,必须依靠强有力的上级主管人,统筹与协调下属部门的利益冲突,才能破除锦标赛模型。这其中的关键,还必须提倡与利用先行者的热情与动力,从技术创新到提供制度创新,破解反对者的阻力,从而使上级部门成为互联互通中最有力的支持者(supporter)。第二,并非所有上级主管都能成功破解锦标赛模型,破解成功与上级主管部门的协调力度高度相关,而协调力度又受制于集权度(centralization)的高低:集权度越高,破解的可能性越大。

        集权度越低,破解的难度越大。比如,由北京市政府牵头协调下属部门的利益关系,决策集权度就比国务院协调下属部委要高(主管人拥有对下属更直接的任免权、业绩考核权),所以统一决策成本低, 消解锦标赛模型成功性大;相反,一系列的金字工程中,由中央一级牵头协调各部委关系,试图摆平各部委利益冲突,统一决策成本要比北京市大很多,破解锦标赛模型的成功可能性相应也小;至于部门内的决策成本就最低,因为纵向集权度最高,负责人是直接上级,最容易协调,这就是为什么各部委纵向系统的互联互通做得最好的原因。例如公安部的金盾工程,各地的公安部门,已经根据自己的实际情况,不再局限于网络的搭建、系统的安装,而开始倾向于各个市、地,甚至是省内的互联互通。综上所述,互联互通的推进目前只能是“一把手”工程,强有力的领导人是触及与协调个人和集团利益,破解锦标赛模型不可缺少的。其中,利用与支持先行者的变革热情,以行政乃至法律手段破解反对者的阻力,是解决问题的关键。

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