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浅论一事不再罚原则

浅论一事不再罚原则

分类:刑事诉讼常识   更新:2015/4/14   作者:佚名   来源:本站原创

浅论一事不再罚原则

本文认为,根据理性制度的要求和立法精神,我国行政处罚领域应该存在一事不再罚原则,其中,一事指符合一个行政违法构成要件的行为;不再罚指除非法律有特别规定,行政主体只能给予一个和一次处罚。复杂的事数形态和法条竞合领域也应贯彻一事不再罚原则,但基于行政处罚主体的多样性,现行处罚种类性质上的不纯真性、过罚相当的有效性,该原则应该存在必要的例外。
    目 录
    一、何为一事
    二、能否再罚
    三、合理的运作机制
    正 文
    《中华人民共和国行政处罚法》的颁布,使学者对行政处罚领域一事不再罚原则的关注有所升温。但是,至今理论研究并未取得突破性进展。本文意在对这一难题展开探讨,希冀为实践提供符合理性、现实和国情的研究成果。
    一、 何为一事
    对于什么是“一事”,理论界一直存在分歧认识,其中颇具代表性的观点是违法行为说。该说虽然表述上各有千秋,但旨趣大致雷同,它的基本思想是:一事不再罚中的“一事”是指,“个人或组织的某一违法行为”; “相对人的某一违法行为”; 相对人的一个违法事实。 在《行政处罚法》起*过程中,曾有方案考虑在总则中规定“一事不再罚”为行政处罚的一般原则,并表述为“对当事人的同一违法行为,行政机关不得根据同一事实和同一理由进行两次以上的处罚。” 这一方案尽管在正式立法中没有完全体现,但对“一事”作“对当事人的同一个违法行为”的界定却得以传承。违法行为说的最大缺憾是,“同一违法行为”仍然是一个必须进一步界定的词组。
    针对违法行为说在概念界定上的模糊性,一些学者试着寻求更为明确的界说。《行政处罚法》制定前,不少学者认为,“一事不再罚”是指行政相对人的一个行为同时触犯多个法律规范时,有关处罚主体只能依据其中一个法律规范,对违法相对人施以一次处罚。由于操作上的难度,部分学者进行了修正。有曰,所谓一事不再罚原则,是指个人、组织的某一违反同一行政法律规范的行为,行政机关不得再行处罚。 有曰,一事不再罚是指行政相对人的一个行为违反一种行政法规范时只能由一个行政机关作出一次处罚。它包含两项要求:一是已受处罚的某一违法行为不能以同样的事实、理由、依同样的法律规范再受处罚;二是同一个应受处罚的行为不能由几个行政机关分别依同一条法律规范进行处罚。 这类观点可通括称为违反法规范说。?
    同样是针对违法行为说在概念界定上的模糊性,另一些学者试图在理论层次上定义“一事”。有的学者认为,“相对人只符合一个行政违法构成要件的行为”是“一事”; 有的学者认为,受处罚人的行为只要符合行政违法行为的构成要件,则在法律上可以确认已存在一个行政违法行为。这里的“同一行政违法行为”不是事实性的,而是法律性的。 有的学者认为,一事不再罚原则是指对违法行为人的同一个违法行为,不得以同一事实和同一依据,给予两次以上处罚。这里的同一事实是指同一违法行为,即从其构成要件上只符合一个违法行为的特征。 综合概括,我们可以把此类观点称为构成要件说。?
    把“一事”界定为“同一个违法行为”有同义反复的嫌疑,且缺乏可操作性;把“一事”界定为“相对人的某一违反同一行政法律规范的行为”缺乏原理性,且容易引起误解。比较而言,构成要件说虽然相对抽象,但原理性强,能够真正在理论上界定一事,从而指导实践。可惜的是,持此类观点的学者大多只作简单定义,至于何为具体的构成要件,基本上语焉不详。在违法行为数量的判断上,笔者主张以构成要件为标准,即能充分满足一次构成要件的事实就是一事,能充分满足两次构成要件的事实为二事,以此类推。构成要件说以一种综合的姿态解决一事与多事的区分标准,相比于以行为,或以违反法规范等单一或局部的现象为标准的学说更具有科学性。?
    接下来的问题是,什么是应受行政处罚行为的构成要件。对此,我国立法上没有作出统一规定,理论界更是众说纷纭。早期较为普遍的观点认为,违法构成要件应类同于犯罪构成要件,包括四个方面,即违法行为主体、违法行为客体、违法行为的客观要件和主观要件。 1992年,有学者通过对截止1991年底有效的共223件的法律、行政法规中的行政处罚内容进行总结认为:行为的违法性是违法构成要件的普遍和基本属性;主观过错通常不是受处罚行为的必备条件;违法行为的情节和后果在确定应受处罚方面只有较小的意义;行为人必须同时具备行为违法、主观过错和危害后果才受处罚是极端例子。 据此有人得出违法构成要件的三项标准是:违反行政法律规范的行为;该行为是具有责任能力的主体实施的;该行为是法律、法规明确规定应受行政处罚制裁的行为。 也有学者认为,应受行政处罚的违法行为并没有统一的标准,判断是否构成违法行为必须依照法律、法规或行政规章的具体规定,它们中有的规定是一个要件,有的规定是两个要件,有的规定三个或四个要件。 还有学者认为,违法构成要件只需具备主体条件和客观条件即可,社会危害性、应受处罚性是行政违法行为的特征,而不是构成要件。 笔者认为,在一般法学上,为使一定的法律效果发生而将法律上所必要的事实条件的总体,称为“法律上的构成要件”。 在行政法学上,违法构成要件同样也是一种类型化的观念形象,是一种法律上的概念。鉴于行政处罚与刑事制裁在现代主流法学观念上倾向于“量”之差别而非“质”的不同,又鉴于立法未对违法构成要件作统一规定,但各具体法律中又有具体的要求,违法构成要件应与犯罪构成要件相似。其中,违法构成必要要件有四,一是相对人有违反行政法律规范的作为或不作为;二是相对人的违法作为或不作为必须具有社会危害性; 三是相对人是指达到法定责任年龄、具有受处罚责任能力,实施违法行为的自然人、法人和非法人组织;四是相对人的违法作为或不作为基于过错产生。 违法构成选择要件,主要包括违法行为的目的、动机、时间、地点、方法与手段、工具、对象、结果、情节、频率等。这些要件是在违法构成必要要件之外,构成某项具体的应受行政处罚行为还应具备的其他主、客观条件。这些要件由具体法律直接或间接加以规定,它不具有普遍意义,只是在特定案件中起要件作用,所以是对必要要件的补充。相对而言,违法构成必要要件却是所有应受行政处罚行为均必须具备的主、客观条件。值得注意的是,在以违法构成要件为标准区分一事与多事的时候,必须根据立法规定的具体的违法构成要件予以判断。以上必要要件和选择要件只是一事与多事判断中要素的抽象概括。
    产生一事再罚的原因是多方面的,其中大量的一事再罚都由各行政主体自身违法引起。比如,某一行政主体在已经对相对人的同一个违法行为作出处罚的前提下再次为某种目的违法作出第二次处罚。再如,一行政主体已对相对人的某一个违法行为作出处罚,另一个行政主体基于错误的管辖再对该相对人作出处罚。这些出于行政主体自身违法引起的再罚直接违背处罚法定原则。纯正的一事不再罚源于立法上的策略和法理上的考量,其中因法条竞合引起的一事再罚是相当典型的形态。法条竞合是指同一行政违法行为因行政方面的立法对法条的错综规定,出现数个法条所规定的构成要件在其内容上具有从属、交叉,甚至完全重叠的关系,而这些法条往往赋予同一、同类或不同的行政主体行使行政处罚权的情形。如妇女卖淫屡教不改尚不够刑事处分的行为,既违反《中华人民共和国治安管理处罚条例》构成治安违反,又违反国务院劳动教养的有关规定构成违法,对此,公安机关和劳动教养委员会都有处罚权。
    从理论上分析,容易引起看似合法实有可能构成一事再罚的情形有三类:一类是单纯一事,指违法行为实质只有一个,根据违法构成标准应为一事,但该行为因特殊易被认为多事。典型形态如想象竞合违法等。一类是法定一事,指相对人实施了两个以上的违法行为或实施一个行为产生两个以上的违法结果,形式上已具备两个或两个以上的违法构成,但法律却将其规定为一事。典型形态如常业违法等。比如,《违反矿产资源法规行政处罚办法》 第11条规定:屡次违反矿产资源法规的,从重处罚。第三类是处断上的一事,指相对人的违法行为根据构成要件标准衡量应为多事,但在处罚时却以一事处理。其典型形态如牵连违法等。以上三类情形中如果有法律上的根据,行政主体显然无权进行再罚,尽管在形式上具有强烈的隐蔽性;如果没有法律上的根据,仅依据法理予以认定,当然容易引起争议,其具体分析将在本文第三部分进行。
    二、 能否再罚
    一事能否再罚?对此最便捷的回答是查找法律规定。目前能够直接找到的总则性依据是《行政处罚法》第24条关于“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。从字面上分析,该条内容不能理解为立法确立了一事不再罚原则,事实也证明了这一点。行政处罚法在起*过程中,曾在总则部分规定了“一事不再罚原则”,试图将该原则作为行政处罚的一般原则。其表述是对当事人的同一违法行为,行政机关不得根据同一事实和同一理由进行两次以上的处罚。后由于对这一原则的具体含义存在较大争议,又由于对“一事不再罚”能否成为基本原则意见不一,外加实践中存在的重复处罚主要是罚款,立法者坚持新制度起步宁低忽高, 所以条文出现了现在的“一事不再罚款”适用规则。对此,有的学者直接把一事不再罚原则与处罚法定原则、处罚公正公开原则、保障相对人权利原则、处罚与教育相结合原则、职能分离原则一并归纳为行政处罚的原则。 但多数学者持谨慎态度,除认为在理论上一事不再罚当然应该成立外,都以法律的字面含义为解释的基准。接下来的问题是:一事不再罚在理论上是否为一个不证自明的公理??
    在行政处罚中应该确立一事不再罚原则的通常理由是:一事不能再罚的“目的在于防止重复处罚,体现过罚相当的法律原则,以保护当事人的合法权益。” 比较深远的理由认为:一事不再罚原则源于古罗马法中的一事不再理原则。在罗马共和国时期,法院实行一审终审制,与此相联系的一个重要原则就是一事不再理原则,它指对于判决已经发生法律效力的案件,除法律另有规定的以外,不得再行起诉和处理。这个原则普遍适用于民事案件的审判,同时也适用于刑事案件。民事诉讼实行此原则意在防止法院对同一案件以同一事实和理由作出相互矛盾的裁判;刑事案件实行此原则则为防止同一犯罪以同一事实和理由重复定罪并给予刑事制裁。 具有类似见解的学说认为:一事不再罚原则源自刑事诉讼上的“一事不再理原则”并涉及所谓的诉讼基本权。刑诉上的一事不再理要求法院判决具有确定力后,将不容许对同一行为再进行新的刑事程序。从实体上说,此可避免个人受国家多次处罚,基本权利得已保障;从程序上说,此具有阻断效力,可保护被告免于再一次成为其他刑事程序之标的。一事不再罚与一事不再理在概念和内涵上非常类似,所以两者成立的理由可以通用。 的确,起源于罗马法的一事不再理原则在刑诉法领域已经成为现代各国普遍确立的刑事审判基本原则, 甚至这项原则在很多国家还有宪法基础。《德国基本法》第103条规定“任何人不得因为同一行为,受到普通刑法多次之刑罚。”《美国联邦宪法》第5条修正案规定:“任何人均不得因同一罪行而两次受到生命或身体上的危险。”但是,古罗马司法领域的一事不再理原则并不意味现代行政处罚领域必须建立一事不再罚原则;刑诉领域有一事不再理原则也不意味着与此性质类似的行政处罚程序中必须存在相同原则;即使有学者作广义的解释,德、美等国用宪法确立刑事上的“一事不再理”并不等于这一规定可以延伸适用于行政处罚领域。何况,一事不再理原则在我国刑事诉讼法中并未明确规定,而刑事审判与行政处罚在决定主体、制裁类型、程序等方面存在重大差异,所以一事不再罚原则的成立与否仍是一个需要论证的问题。
    笔者认为,可以大胆假设行政处罚领域应该存在一事不再罚原则,但小心求证也是不可缺少的工作。从法理上说,一事不再罚存在的主要理由如下:第一,行政

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