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行政的处罚并用研究

行政的处罚并用研究

分类:行政诉讼常识   更新:2015/3/15   阅读:   作者:佚名   来源:本站原创

行政的处罚并用研究

    内容提要: 行政处罚法治化是我国行政处罚制度改变和完善的始点与终点,其中行政处罚并用是行政处罚适用中最为敏感的问题,一方面,行政处罚并用是行政法治在一定阶段的必然,没有并用可能难以做到过罚相当;另一方面,行政处罚并用必须依法为之,对行政处罚并用进行必要的法律控制是完善行政处罚实施制度的必要选择。基于此,必须确立行政处罚并用的法律原则、规定行政处罚并用的禁止事项、明确行政处罚并用的适法主体、规范行政处罚并用的程序规则。 
    行政处罚并用是行政处罚适用过程中一个非常重要的理论和实践问题,《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第24条规定:“对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条既是对行政处罚“一事不再罚”原则的确立,又是行政处罚并用的法律基础,因为该条仅仅将行政主体对当事人同一个违法行为不得给予两次以上处罚的种类限定在罚款这种单一处罚种类上,即是说,两种不同种类的行政处罚可以合并使用。对于这一重大的理论和实践问题,行政法学界并没有给予广泛关注,[1]由此,笔者认为有必要对行政处罚并用进行系统研究。 
    一、行政处罚并用的行政法理
    所谓行政处罚并用,是指行政主体对行政相对人同一个违法行为给予两种以上罚则的行政处罚。首先,行政处罚并用发生在行政处罚的适用中,即发生在行政主体对违法行为人进行实际处罚的过程中。只有当行政主体将法律规定与行政违法行为结合起来处置时才会发生处罚并用问题。进一步讲,行政处罚并用不是一个立法层面或者行政处罚制度层面的问题。《行政处罚法》有行政处罚适用的专门规定,但在对行政处罚适用作规定时没有针对行政处罚并用作出规定,这便为这一问题的理论分析和实际运作带来了麻烦。其次,行政处罚并用的违法行为是“一”,而不是“二”或更大的行为数量。即是说,一个违法行为和两个以上违法行为是区分行政处罚并用的前提条件,对于当事人在同一状态下的两个违法行为适用两种处罚不是处罚并用。由于违法行为中的“一”是处罚并用概念的前提,因此,行政处罚并用很容易被人们误认为行政主体违反了“一事不再罚”原则。再次,行政处罚并用是两个不同罚则的合并使用,而不是一个罚则的重复使用。罚则本是行政处罚理论中的一个较为原始的概念,它是就行政处罚的具体形式而论的,《行政处罚法》将行政处罚罚则的概念用行政处罚种类的概念予以取代,这种取代的科学性是值得质疑的.[2]两个以上不同罚则的混合使用是行政处罚并用最为实质性的问题,因为它涉及到行政处罚对违法行为人处置的力度。最后,行政处罚并用是以行为为标的的,而不是以违法行为人为标的的。换言之,行政处罚并用是一个违法行为中的并用,而不是针对一个当事人的并用,行为是并用的基础,行政相对人的数量、行政相对人的形式都与并用没有直接的关联性。上列诸点是行政处罚并用质的规定性。那么,行政处罚并用的行政法理究竟为何呢?这是行政处罚并用理论必须予以澄清的问题。对此,笔者将从以下方面予以解释。
    第一,从违法竞合的角度解释。所谓违法竞合是指行政违法行为人[3]一个违法行为触犯了两个以上行政法条款的情形。行政违法行为比刑事、民事违法行为在法治实践中的表现都要复杂一些,这既由行政处罚规范事态的复杂性所决定,又由行政违法行为发生概率相对较高所决定。前者是说行政法对社会关系的设定是最多的,从一定意义上讲,行政法设定的社会关系是刑事法律关系、民事法律关系成立的基础。[4]其所设定关系的复杂性使介人其中的行为所触及到的关系亦相对较多。例如,一个违反广告法的行政违法行为可能同时触及到产品质量法关系、消费者权益法关系、文化行政法关系等等。后者是说行政违法在所有违法行为中发生的概率是最高的,要比民事、刑事违法率高出上万倍。行政法本身就是一个类的概念,即我们通常所说的法律群,在这一类的概念之下,有诸多具体的法律形式,这些法律形式亦设定了诸多具体的禁止性事项。行政违法行为人一个行为常常置于无数行政法规范的包围之中,而包围这一违法行为的行政法规范都可能没有相应的处罚形式。在行政法适用中,每个行政法规范都可以对行政相对人的某一行为说不,这便决定了一个违法行为通过多个法律设定的不同处罚种类予以处罚的情形,这是行政处罚并用的第一个行政法理解释。在行政法适用中,一个法典中的不同条文、几个规制同一事项的不同法典、一个规定两个完全不同事项的行政法典[5]都可能导致处罚并用的发生。
    第二,从过罚相当的角度解释。过罚相当或称过与罚相适应是从刑事法中的罪刑相适应原则移植过来的。刑事法律中的罪刑相适应是指行为人对自己的犯罪行为必须负责任,而所负责任与行为人的主观恶性、行为本身的危害后果要一致起来,不能出现罪与刑的脱节。“当然,这种把惩罚的严厉程度和犯罪的严重程度加以联系的方式要受到许多难题的困扰,假如我们想要严格地按字面来理解它的话。这些难题中最首要的难题是相当平常的:即使可能把所有犯罪都按相对的严重程度加以排列,我们进行比较的出发点或基础也必须是一种犯罪,对这种犯罪的刑罚是法定的而不是通过同其他犯罪的比较而予确定。我们必须从某一点出发,而且这一出发点实际上倾向于是对某一特定犯罪的传统或通常的惩罚。其次,什么东西介于犯罪导致的客观危害和引起该犯罪的主观恶意之间而成为‘严重性’的尺度,是不明确的。过失导致一个城市的毁灭比故意伤害一名警察更恶吗?或者,我们是否应当关注客观危害和主观恶性两者?第三,如果提到犯罪行为的主观恶性,依靠人的判断能揭示并且比较不同人的动机、诱惑、机会和恶性吗?无疑,如果我们认为在一般情况下犯罪的种类只是模糊地体现着实际发生的具体犯罪,那么我们就可能接近这样一种思想,即惩罚的严厉程度应同各不同犯罪的不同‘罪恶’或严重程度相适应。我们可以在故意伤害和非故意伤害之间作出几点大体上的区别:我们可以承认诱惑和软弱的标准之类型,并且使用这些标准的类型来减轻或加重对一特定种类犯罪的标准之惩罚的严厉程度。我们将在后面探讨这样一种大体的传统之标准的社会目的。但是,我们必须记住它只是大体上的。” [6]行政处罚中过罚相适应是指行政违法行为人实施行为的主观恶性和危害后果要与其最后承担的处罚责任对应起来。此处所讲的对应既包括违法行为人的责任要与其实施的违法行为的质相对应,又要与其实施的违法行为的量相对应。质的对应是指行为人行为的危害范畴如果存在于精神领域,行为人就要承担更多的精神责任,行为人行为的危害范畴如果存在于物质领域,行为人就要承担更多的物质责任。我国将当事人违法行为分为营业性与非营业性并分别给予不同处罚的制度就充分考虑了行为的质,即违法行为及其责任在质上的适应性。量的对应则是指行为人行为的危害程度如果能够用数量计算或者能够作出非常间接的量上的估算,其所负的责任应当与危害的程度在量上对应。行政处罚的责任形式即罚则是非常有限的,《行政处罚法》仅仅将处罚种类限制在六类,这与刑事处罚的责任形式不可比拟,尤其与行政处罚制裁的量无可比拟。以行政处罚中最严厉的行政拘留为例,最高期限亦仅仅为15日,但是,行政违法行为的状况以及法律关于行政处罚适用范畴的状况却是另一种格局。质言之,我国行政处罚的罚则与行政处罚违法行为的类型和违法行为的性质基本上是对应不起来的,即罚则的量度低于违法行为的量度,这在单个行政处罚中表现得最为突出,那么,处罚并用便是解决这一问题的主要手段。例如,《中华人民共和国烟草专卖法》第31条第二款规定:“承运人明知是烟草专卖品而为无准运证的单位、个人运输的,由烟草专卖行政主管部门没收违法所得,并处罚款。”即此一违法行为只有将没收违法所得与罚款并用才能做到过与罚相适应。
    第三,从执法体制的角度解释。行政法的适用与行政执法体制的关系密不可分,不同的执法体制会使行政处罚的适用呈现不同的状态。这中间的关系原理基本上是这样的:执法体制愈分散,行政处罚适用就愈分散,导致行政处罚并用的状态愈少。因为分散的执法体制将导致各个行政机关根据自己的职权行使管理权,对于了一个行为违反其他法律的情形可以不予过问;执法体制愈集中,行政处罚适用就愈集中,反之,行政处罚的并用则会增多,因为,集中的执法制度常常将违反两种不同法律的违法行为并而处置,合并处置的结果便是行政处罚的并用。《行政处罚法》第16条规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”该条为我国行政处罚权的相对集中提供了法律依据,依该条规定,在多年尝试的基础上,[7]2002年8月国务院发布了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》,使我国行政处罚机制相对集中,集中以后一个行政执法部门能够行使多个部门的处罚权限,其有权利对一个行政违法行为的违法情形作出全面判断,对一个违法行为所触犯的多个行政法条文的情形了如指掌。如城市管理领域的执法主体集中了环境卫生、城市规划管理、市政管理、环境保护管理、公安交通管理等若干方面的处罚权,而一个违法行为违反上列规定的情形便可导致处罚并用。
    第四,从违法主体的特殊类型解释。行政处罚并用是以行政违法行为为对象的,即并用是针对一定行为的并用,这是没有争议的。但是,当我们分析违法行为时不能不联系到违法行为的实施者,即违法行为的主体。主体是行为的发动者,是行为过程的决定者,是行为结果的受益者或承受者。因此,当一个行政主体针对某一个违法行为确定并用时,它将并用的罚则与违法行为的责任人结合起来。事实上,违法行为的“一”并不必然代表行为主体的“一”,即一个违法行为的行为主体常常有多元化的倾向,要么两个主体实施了一个违法行为,要么作为组织的主体实施了违法行为,而作为组织中的个人则是这一违法行为的决定者。处罚机关要根据主体的不同情况进行责任分担,也就是说,行政主体针对一个违法行为进行处罚时,要根据主体的不同情况并用两个以上的处罚,对于每个主体而言,处罚种类可能是一个,但对于违法行为而言处罚种类则是一种并用状态。例如,《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第69条规定,对于造成环境污染的部门除由相应的企事业单位承担责任外,相关的责任人员亦应承担责任。事实上,环境保护机关在对环境违法行为进行处罚时,对于一个违法行为常并用两个以上的行政处罚形式,一个是针对违法行为中的法人,另一个则是针对直接责任人。行政相对人共同实施违法行为的情况亦可能带来在一个行政违法行为中的处罚并用。
    综上,笔者认为,行政处罚并用具有深刻的行政法理。
    二、行政处罚并用的法律类型
    在行政行为理论中,有诸多复杂的行政行为类型,这些复杂的行政行为类型对于我们研究行政处罚并用有一定的参考意义。第一种复杂的行政行为类型是共同行政行为,而共同行政行为本身还有诸多的具体类型,如行为主体为两个以上,行为对象是一个的称为积极的共同行政行为;行为主体为一个,行为对象为多个的称为消极的共同行政行为,两方都为两个以上的则称之为混合的共同行政行为。共同行政行为的理论可以用来指导我们分析行政处罚并用,尤其在行政处罚并用类型的划分上具有一定的意义。例如,两个以上行政主体对一个行政相对人作了两个不同种类的行政处罚,而这样的处罚就存在于共同行政行为之中。第二种复杂的行政行为类型是复合式行政行为,即一个总的行政行为之中包括了若干不同层次的具体行政行为,如一个主行政行为中包括了若干从行政行为,或者两个主行政行为由一个从行政行为支撑等。行政行为类型理论在我国是需要予以完善的,由于本部分主要是针对处罚并用类型的研究,行政行为的类型不是本文的重

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