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行政审批制度改革中的相关问题的探析

行政审批制度改革中的相关问题的探析

分类:行政法总论   更新:2015/3/17   阅读:   作者:佚名   来源:本站原创

行政审批制度改革中的相关问题的探析

    【内容提要】在近年来不断深入的行政审批制度改革中,由于制度的欠缺及认识上的不一致,出现了一系列的争议问题。如何正确区分、把握及处理好这些问题,对全面搞好行政审批制度改革工作,切实提高行政审批制度改革在经济社会发展中的作用,已成为当务之急。
    【关键词】行政审批 制度 问题 探析
    在行政审批制度改革工作中,以下问题已经成为工作中存在的普遍问题,如何解决好这些问题是我们搞好行政审批制度改革工作的关键。为此,笔者从近年从事行政审批制度改革工作的实践出发,从法律和现实的角度就相关问题进行分析,提出粗浅的处理办法,以供参考。
    一、行政许可初审问题
    按照法律、行政法规规定,属于贵州省级行政审批机关初审、国家部委批准的许可事项共35项,实施领域涉及经信、农业、林业、水利、交通、建设、公安、司法、文化、卫生、教育、广电、新闻出版、知识产权、食品药品监督、质监、宗教管理……等。这类许可事项的许可机关属于国家主管部门还是国家和省级主管部门都属于该许可事项的许可机关?按照行政许可法对行政许可的定义来分析,行政许可是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请,经依法审查合格后,批准从事特定活动的行为。上述许可事项应该存在两个批准行为,一是初审机关对公民、法人或者其他组织的申请及相关材料依法进行审查后,符合条件的,受理并批准上报终审机关决定许可;二是终审机关根据初审机关的审查意见,依法作出批准还是不予批准的决定。初审机关的上报意见是终审主管部门作出许可决定的前提条件,没有初审机关的上报意见,就不存在终审机关的最终批准。所以此类许可机关应该视为初审机关和终审机关共同行使的许可。
    另外,如果申请人不服许可决定,可以依法申请复议或提起行政诉讼,按照《行政复议法》第十条“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为的行政机关是被申请人”和《行政诉讼法》第二十五条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出具体行政行为的行政机关是被告”等规定,在此类行政许可决定中,可能产生的具体行政行为有受理和不予受理的决定、有批准上报和不予上报的决定、有许可和不予许可的决定,以及许可过程中作为和不作为、许可决定内容适当与否等行为。只有将两个机关都作为许可批准机关才符合法治社会权责统一原则。
    二、法律、法规设定了许可,但未明确许可主体的问题
    在行政审批制度改革工作中,由于立法中的欠缺,出现了设立许可而未明确许可主体的问题,如:“安全评价机构资质审批”,《中华人民共和国安全生产法》第六十二条规定:“承担安全评价、认证、检测、检验的机构应当具备国家规定的资质条件,并对其作出的安全评价、认证、检测、检验的结果负责。”国家安监总局发布的《安全评价机构管理规定》第三条规定:“国家对安全评价机构实行资质许可制度。未取得资质证书的安全评价机构,不得从事法定安全评价活动。”第四条规定:“省级安全生产监督管理部门、设区的市级安全生产监督管理部门负责除煤矿以外的安全评价机构资质的审批、审核工作,省级煤矿安全监察机构、煤矿安全监察分局负责煤矿的安全评价机构资质的审批、审核工作。”以上许可设定违反了行政许可法第十四条、十五条第一款、第十六条规定,属于自己给自己授权。但此类事项涉及公共安全、人民生命财产安全和人身健康,必须设定行政许可,在暂无上位法规定的情况下,应该按照非行政许可事项来行使,同时按照程序提请全国人大修订《安全生产法》,或由国务院制定行政法规,明确具体的许可主体,以规范行政许可权的设定。
    三、由国务院批准实施的部门规定设定的审批问题
    许可法公布实施以前,我国审批权的设定无许可和非许可之分,再加上立法法公布前我国立法的不一致,出现了许可权设定混乱的现象,从而给行政审批制度改革工作带来了认识和理解上的分歧。如:“开办旅馆审批”。《旅馆业治安管理办法》(1987年9月23日国务院批准,1987年11月10日公安部发布)第四条规定:“申请开办旅馆,应经主管部门审查批准,经当地公安机关签署意见,向工商行政管理部门申请登记,领取营业执照后,方准开业。”“经批准开业的旅馆,如有歇业、转业、合并、迁移、改变名称等情况,应当在工商行政管理部门办理变更登记后三日内,向当地的县、市公安局、公安分局备案。”又如:“单位和个人在森林和野生动物类型自然保护区建立机构、修筑设施审批。”《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》(1985年6月21日国务院批准,1985年7月6日林业部公布)》第十一条规定:“自然保护区的自然环境和自然资源,由自然保护区管理机构统一管理。未经林业部或省、自治区、直辖市林业主管部门批准,任何单位和个人不得进入自然保护区建立机构和修筑设施。”
    此类审批事项属于许可事项还是非许可审批事项,法律界和法学界有不同的看法。持属于许可事项的学者认为:这类规定制定于立法法公布之前,在立法制度不健全的时代,通过部门立法,由国务院批准实施的规章具有法规性质,所以应该作为许可事项来行使。一些学者认为,此类事项应该作为非许可审批事项来行使,理由:一是按照许可法的规定,部门规章不能设定行政许可;二是尽管此类部门规章经过了国务院的审核批准,但只能说明此类规章制定的重要性和必要性,它并不具有行政法规的性质和功能,因此段时期国务院并未停止立法,同样制定公布了大批行政法规;如:《使用有毒物品作业场所劳动保护防治条例》以及其他行业的相关条例;三是许可法公布实施后,国家为了规范行政许可权,对以前各种法律、法规、规章设定的审批事项进行了清理,同时深入开展了行政审批制度改革工作,并于2004年6月29日以国务院令412号令颁布了《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》,对许可法颁布实施前设定的不符合许可法规定,但又确需保留的法律、法规以外的许可事项按照许可法规定,以国务院决定的形式设定了行政许可,法律、法规设定之外属于412号令列入事项的审批事项属于许可事项,否则属于非许可事项。
    此类分歧,究竟怎么区分,关键在于此类规定属于哪类性质,为弥补立法法实施前我国的立法上的欠缺,国务院法制出版社2004年出版发行的《法律法规汇编》,以及中国法律信息网都将此类规定纳入了国家行政法规范围,并且一些省还制定了专门的实施细则,从这个意义上说,此类规定所设定的审批事项属于许可事项。
    四、共同实施许可的问题
    在现行法律、法规中,还设定了几个许可主体共同行使同一项许可权的情形,如:“供电营业许可”。《中华人民共和国电力法》第二十五条规定:“供电企业在批准的供电营业区内向用户供电。”“供电营业区的划分,应当考虑电网的结构和供电合理性等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。”“省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更,由供电企业提出申请,经省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后,由省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门发给《供电营业许可证》。跨省、自治区、直辖市的供电营业区的设立、变更,由国务院电力管理部门审查批准并发给《供电营业许可证》。供电营业机构持《供电营业许可证》向工商行政管理部门申请领取营业执照,方可营业。”《电力供应与使用条例》第三条规定:“县级以上地方人民政府电力管理部门负责本行政区域内电力工业与使用的监督管理工作。”第九条规定:“省、自治区、直辖市范围内的供电营业区的设立、变更,由供电企业提出申请,经省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门会同同级有关部门审查批准后,由省、自治区、直辖市人民政府电力管理部门发给《供电营业许可证》。”又如:“食盐添加营养强化剂或药物许可”。《盐业管理条例》第十六条规定:“在食盐中添加任何营养强化剂或药物,须经省级卫生行政主管部门和同级盐业行政主管部门批准。”《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第二十条规定:“为防治疾病,在碘盐中同时添加其它营养强化剂或者药物的,须经省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门、盐业主管机构批准,并明确销售范围。”又如:“向农民集资项目的设置和范围审批”。《农民承担费用和劳务管理条例》第二十三条规定:“向农民集资,必须在法律、法规和国务院有关政策允许的范围内进行,并遵循自愿、适度、出资者受益、资金定向使用的原则。集资项目的设置和范围的确定,须经省、自治区、直辖市以上人民政府计划主管部门会同财政主管部门、农民负担监督管理部门批准,重要项目须经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准。”《贵州省实施〈农民承担费用和劳务管理条例〉办法》第二十一条规定:“乡、村集体经济组织集资开展经济建设、兴办公益事业,应当遵循自愿、适度、受益和资金定向使用的原则,并分别经乡人民代表大会、村集体经济组织成员代表会议或村民代表会议讨论同意。”“国家机关、企事业单位、社会团体向农民或农村集体经济组织集资,必须经省人民政府农业行政主管部门和省计委、财政厅共同审批,重要项目须经省人民政府批准。”又如:“需要从事某种高致病性病原微生物或者疑似高致病性病原微生物实验活动的批准。”《病原微生物实验室生物安全管理条例》第二十二条规定:“取得从事高致病性病原微生物实验活动资格证书的实验室,需要从事某种高致病性病原微生物或者疑似高致病性病原微生物实验活动的,应当依照国务院卫生主管部门或者兽医主管部门的规定报省级以上人民政府卫生主管部门或者兽医主管部门批准。实验活动结果以及工作情况应当向原批准部门报告。”
    《行政许可法》第二十六条第二款规定:“行政许可依法由地方人民政府两个以上部门分别实施的,本级人民政府可以确定一个部门受理行政许可申请并转告有关部门分别提出意见后统一办理,或者组织有关部门联合办理、集中办理。”此类行政许可如果省、自治区、直辖市人民政府已经确定了受理部门或者组织有关部门联合办理、集中办理,则由受理单位承担受理和决定责任,其他机关承担审查责任。如果未明确机构,法律、法规、规章规定由哪个机关受理和决定,则由哪个机关承担受理和决定责任,其他机关承担审查责任。如果即未明确受理机构,又无法律明文规定,则由先接到申请的单位受理申请,而后告知其他许可单位,共同审查该申请,共同作出许可决定,共同承担相应法律责任。
    五、下放实施许可的问题
    在行政审批制度改革工作中,各级政府及其工作部门为了简政放权,将大量的行政许可事项下放到县级以上地方行政机关行使。但具体工作中,各省根据经济社会发展的需要,采取了授权下放和委托下放的方式。一般情况下,授权下放行政许可权都是根据法律、法规、规章明确规定可以授权下放,上级机关才授予下级机关许可权,如:“出售、收购国家二级保护野生植物审批”:《中华人民共和国野生植物保护条例》第十八条规定:“出售、收购国家二级保护野生植物的,必须经省、自治区、直辖市人民政府野生植物行政主管部门或者其授权的机构批准。”这类许可事项,许多机关都采取了授权下放的方式处理。另外,一些单位为了优化发展环境,提高审批效率,同时加强对下级行政机关的监督力度,采取了委托下放的方式。如某省的“在地方级水生动植物自然保护区开展参观、旅游活动审批”按照经济社会发展的需要和本省的实际情况,委托下放到自然保护区管理机构行使。按照许可法第二十四条规定,“行政机关在其法定职权范围内,依照法律、法规、规章的规定

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