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高校教育纠纷和解决机制创新

高校教育纠纷和解决机制创新

分类:行政法总论   更新:2015/4/14   作者:佚名   来源:本站原创

高校教育纠纷和解决机制创新

随着高校被诉案件的增多,高校教育领域的纠纷已引起社会广泛关注,现阶段,由于对高校法律性质定位模糊,高校教育纠纷的复杂性已使得现行纠纷解决机制捉襟见肘,难以有效解决教育领域的众多纠纷。本文通过对高校教育纠纷的理性分析,针对高校教育纠纷的特殊性和现存纠纷解决机制的不足,提出新的纠纷解决途径-教育仲裁机制。
    近年来,高校被诉不断,在全国各地屡屡发生,且呈上升趋势。特别是田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证案和刘燕文诉北京大学拒绝颁发博士毕业证案以及诉北京大学学位评定委员会案曾引起社会广泛关注和激烈的讨论,还有前不久倍受关注和被媒体炒作的女大学生怀孕被退学案。高校教育领域的纠纷日益成为社会关注的热点问题,也是教育界和法律界目前需要正视和解决的棘手的社会问题。然而,在一系列的高校教育纠纷诉讼案中,大部分被法院以不属于自己受案范围为由而不予受理或驳回起诉。
    当事学生、教师的合法权益甚至宪法规定的公民基本权利被无情地践踏和剥夺而得不到有效的救济,人们无不为之握腕叹惜,不少学者甚至愤然疾呼呐喊。笔者以为目前高校教育纠纷救济制度的苍白无力(申诉)、流于形式(复议)甚至缺位(诉讼)主要根源于对高校教育纠纷的错误理解和定性不清上。
    一、高校教育纠纷性质的理性分析(一)高校法律地位的定性在当代西方社会,大学自治是建立在学术自由理念基础之上的,大学在大陆法系国家又经历了一个行政化过程,故法律既要确立其为公务法人,以法律保留原则限制其权力,同时又要在教学研究方向保证大学的自治空间,不致使其受国家(议会与行政)过分干预。[1]而我国从未树立过西方式“大学自治”的理念,高校一直以来被视为是事业单位,而不是大陆法系国家行政法学上所谓的公务法人。因此,我国法律似乎将高校与学生的教育关系视为“内部法律关系”,其实就是德国传统行政法学上“特别权力关系”的翻版。长期以来,关于高校法律地位的错误定性是导致有关高校纠纷缺乏明确的法律救济的一个重要原因,也是导致高校教育纠纷错误理解的根源之一。
    基于教育的公共产品性,高校是作为独立教育机构的公法人,一方面依法享有“按照章程自主管理”的自主权,另一方面法律也明确规定,高校自主权的行使,“要依法接受监督”。从高校自主权产生的过程和性质来看,高校的自主权不是一项民事权利,而是政府下放给高校行使的具有行政权性质的一种特殊权力。因此,高校自主权具有行政权力特性,是国家教育权的重要组成部分。
    由于高校的社会角色具有多重性,即多重身份,一方面根据法律法规的授权,高校是行使国家教育行政权力的教育机构,具有行政主体的资格,另一方面,根据“大学自治”原则和自身章程,高校又是具有独立法人资格的学术机构,行使着高校及科研机构特有的学术权力。缘此,高校办学自主权主要包括两个方面:一是行政权力(行政性的自主权),二是学术权力(学术性的自主权)。前者主要表现在对师生员工的日常管理中,如违纪处分等;后者主要表现在对教师、学生的学术水平和资格评定上。高校学术权力是与行政权力并存的一种重要权力形式,高校的特殊性在于其二元化权力结构的配置上。行政权力属法定制度化的权力,维持着高校的日常运行;学术权力则属于一种权威,不同于制度化的权力。
    (二)高校教育纠纷性质的探析根据高校办学自主权内容的性质,目前常见的高校教育纠纷可以分成两大类。一类是高校在管理处分活动中行使的行政权力与学生、教师权利之间冲突纠纷,即没有涉及到高校教学研究专业知识的纠纷,如违纪处分、学籍管理、勒令退学、开除学籍、拒绝颁发学业证书、学位证书等决定引起的纠纷;另一类是高校在学术管理活动中行使的学术权力与学生、教师权利之间冲突纠纷,即涉及到高校教学研究专业知识的纠纷,如学生考试成绩评定,学位(毕业)论文专业水准的评定,教师的导师资格授予和职称评定等引起的纠纷。
    1、高校的行政权力与学生(教师)权利之间的冲突纠纷根据教育法律法规授权,高校是具有行政主体资格组织,行使着特定的行政权力或公共管理权力。高校与学生(或教师)是处于管理者被管理者的地位,其中既有“隶属型”的法律关系,又有“平权型”的法律关系。由此形成的是一种结构复杂的法律关系。然而这种法律关系又不是普通的民事关系,也不是普通的行政关系,而是具有特别权力因素的公法关系。目前我国法律法规确认维护高校自主管理权实际上也是确认和肯定高校作为一种公法人内部存在的“特别权力关系”。
    尽管我国大陆行政法学理论中,并无明确的特别权力关系概念,然而,我国的公法人内部特别权力关系不仅客观存在而且在立法、执法上也深受“特别权力关系”理论的影响。在校学生与高校间的教育关系被视为典型的“特别权利关系”,而高校作为一个行政公务主体,与学生之间的管理关系属于公法性质的。因此,高校对学生作出的涉及宪法基本权利(即“基础关系”)的处分行为(如开除学籍、勒令退学、拒绝颁发相应学业证书、学位证书等),以及其他一些严重影响学生(或教师)基本权利的行为,均应纳入行政行为的范畴。学生(或教师)认为学校管理行为侵犯其合法权益而引发的纠纷,可诉诸各种行之有效的解决机制以获得救济(包括接受司法审查和救济)。而没有涉及学生(或教师)“重要性”的权利(即“工作关系”)的处分行为,如警告、通报批评、记过等,应通过校内申诉途径来获得救济,而不宜通过校外的其他途径来救济。
    由此可见,高校的行政权力与学生(或教师)权利之间纠纷表现出明显的特殊性;既不是一般的民事纠纷,也不是一般的行政纠纷,既有涉及到“基本关系”的纠纷,又有涉及到“工作关系”的纠纷。因此教育纠纷是一种特殊类型的纠纷,既有行政法律关系的纠纷又有行政管理关系的纠纷。因此将所有特别权力关系领域内的纠纷都纳入司法救济范围是很不现实的。因为特别权力关系毕竟有其特殊的目的和功能,应该允许权力主体享有一定的不受司法干预的自治权限,但这种自治权限又必须受到合理的限制。
    2、高校的学术权力与学生(或教师)权利的冲突纠纷高校的学术管理是高校管理的重要组成部分,学术活动与学术管理是高校和科研机构里的特有现象。高校学术权力是学术活动本身的内在逻辑所决定,它承继于欧洲中世纪大学的“教授治校”的理念,而且作为传统性的权力经久不衰。学术权力作为一种“职责范围内的支配力量”在有关学术评价的问题上是客观存在的,[2]它是基于专家学者专业知识的某种支配他人的重要和独特的权力形式。
    学术本身的纷繁复杂性、多样性与不确定性以及高度专业性,决定了学术管理的特殊性也构成了学术权力的特殊性。学术权力源于专家学者的学术水平和专长,其行使必须要求行使人以自身学科专业背景出发所形成和达到的专业水平和学术能力。[3]因此,学术权力的正当性与权威性,主要根源于专业知识和学术能力,而不是源于任何职务或职位,而明显不同于行政权力。然而,行政权力在与学术权力不是截然分开的,在目标一致的前提下,又常常作为学术权力实现的基础。
    正是由于学术权力有别于行政权力的特殊性质,学术权力一般难以接受司法审查,而且也不适宜通过司法救济来保护受损害或侵犯的合法权益。因为学术评定委员会中的专家、学者在行使学术权力过程中尽管可能会存在以“学术背景”为遮掩的武断和专制,但往往更容易受到学术道德和良心以及个人偏好等非正当因素的影响,将对评定结果起到十分关键的作用。学术权力在学术活动中作为一种管理手段,特别是当其借助或通过行政权力发挥作用时,学术权力亦会成为一种存在于教育者和受教育者以及教育者之间的学术支配关系。[4]因此,学术权力作为一种权力在制度设计上,与行政权力一样需要约束和规制,根据无救济则无权利的法治原则,学术权力也需要相应的法律救济途径。
    由此可见,因学术权力行使而引起学术纠纷的这一种特殊的教育纠纷,其特殊性鲜明地表现为高度的专业性与技术性。法院显然不能胜任对学术纠纷的审查。因此,学术纠纷的这种教育纠纷不应纳入司法审查的范围。考虑到高校的学术评定权是大学自治的一项重要权力,也是高校自主权的主要组成部分,司法审查的不适当介入会对高校学术研究产生负面影响,从而损害高校办学自主与自治权。鉴于此,解决这类高校教育纠纷的理想途径就是要设立由具有专业背景和专长的专家学者作为中立的裁判员组成的机构对纠纷作出公正的裁决,这才能妥善地处理好司法介入的尴尬与困窘的局面,同时也有利于及时有效地保护高校和学生(或教师)的正当权益,尤其是后者的正当权益。
    二、我国高校教育纠纷解决路径的现状分析目前,根据我国有关教育法律、法规的规定,高校教育纠纷(仅作狭义理解)的解决途径仅有一种:教育申诉。教育申诉制度确立于《教育法》和《教师法》,特指教师、学生在其合法权益受到损害时,向政府、教育行政部门申诉理由,请求处理或重新处理的制度。这里值得一提的是教育复议制度和教育行政诉讼制度,笔者未将它们列入高校教育纠纷解决途径,原因在于:教育复议制度仅将被申请人限定为教育行政机关,而不是高校,其范围一般限于对教育行政机关的具体行政行为,而不是高校的管理行为;教育行政诉讼制度也是针对教育行政机关设置的,在当时计划经济的背景下高校作为行政诉讼被告的情形几乎被排除在考虑范围之外。在我国现行的教育管理体制下,由高校对学生、教师的行政管理行为引起的纠纷只能依法通过申诉途径来获得救济,而无法通过行政复议的途径获得救济。至于行政诉讼作为相关纠纷的解决方式只是实践中的一种尝试,至今仍缺乏明确的法律支持。
    随着教育体制改革的深化,公民个人权利意识的增强,高校教育纠纷日益增多,并且纠纷类型呈现出新的特点,在纠纷解决过程中,现行制度暴露出以下不足:1、制度设计欠完备:关于教育申诉制度,现行法律并未设置非常严格的程序,这不仅使纠纷的解决效率大打折扣,而且使解决纠纷的随意性增大。同时,受教育者申诉管辖规定的缺失,使得学生申诉“无门”:。2、高校处于监督的盲点。这直接导致了高校行为任意性的膨胀,成为目前高校教育纠纷增多的潜在原因。在教育申诉制度中,高校的确是法定的被申请人之一,然而,由于申诉制度不完备,加之受理申诉的行政机关与高校存在着千丝万缕的联系,纠纷的解决缺乏公正性,从而未能对高校形成实质上的监督。在实践中,通过人民法院解决高校教育纠纷同样面临法律依据严重不足问题。目前,虽然通过“授权行政主体”理论部分解决了高校的被诉资格问题,从而使一些高校管理行为进入司法审查范围,但极为有限。因为根据《行政诉讼法》只明确规定了人身权、财产权的司法救济,同时又排除了行政处分的司法审查。可见,修改现有相关法律势在必行。
    也许有人会提出,上述问题多存在于制度层面,通过立法的修补和完善足以克服。通过完善现有制度,果真能有效克服相关问题吗?当我们为了追求纠纷公正的解决,走出行政系统内部监督体制,寻求司法途径解决纠纷时,是否就已经找到了高校教育纠纷的最佳解决途径呢?姑且不论诉讼成本的昂贵,答案也是否定的。基于本文第一部分关于高校法律地位和纠纷性质分析,反观现行高校教育纠纷解决机制,我们会发现现行纠纷解决机制在解决高校教育纠纷中的致命不足:1、解决途径的单一性和封闭性难以确保纠纷解决的公正性。教育申诉将申诉申请人限定为教师和学生,是将学校与学生(教师)之间的关系定位于“单位”与“个人”之间的内部关系。如今高校的法律地位已被重新认识,这种内部关系日益复杂化,高校教育纠纷的性质也随之发生变化,仅仅通过行政系统内部机制解决纠纷,实难为处于管理相对方的学生和教师提供公正解决纠纷的保障。2、对高校教育纠纷专业性的忽视。不论是通过教育申诉还是行政诉讼来解决纠纷,都反映出对高校纠纷的行政性的关注,但是,这仅仅看到高校教育领域内的行政权力的运行,而忽视了高校内学术权力的存在,对纠纷专业性认识的欠缺成为现行纠纷解决体制严重

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