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行政公告的研究

行政公告的研究

分类:行政诉讼论文   更新:2015/4/12   作者:佚名   来源:本站原创

行政公告的研究

行政公告作为行政主体为实现特定行政目标所普遍运用的行政手段,尚未引起我国行政法理论界和实务界应有的重视。从形式上看,行政公告可以分为行政规范性文件公告、行政处理决定公告、其他行政信息公告,不同种类的行政公告具有不同的性质、适用条件和救济途径。
    一、源自现实的问题
    《环境噪声污染防治法》第35条规定,城市人民政府公安机关可以根据本地城市市区区域声环境保护的需要,划定禁止机动车辆行驶和禁止其使用声响装置的路段和时间,并向社会公告。
    《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定,单位和个人有本条例所列财政违法行为,财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。
    《税收征收管理法》第45条规定,税务机关应当对纳税人欠缴税款的情况定期予以公告。
    《中药品种保护条例》第11条规定,对批准保护的中药品种以及保护期满的中药品种,由国务院卫生行政部门在指定的专业报刊上予以公告。
    《药品管理法实施条例》第59条规定,国务院和省、自治区、直辖市人民政府的药品监督管理部门应当根据药品质量抽查检验结果,定期发布药品质量公告。药品质量公告应当包括抽验药品的品名、检品来源、生产企业、生产批号、药品规格、检验机构、检验依据、检验结果、不合格项目等内容。
    某市卫生局对该市纯净水市场中不同品牌的饮用水进行了大抽查,随后在全市范围内公告了抽查结果,其中被认定存在质量问题的生产厂家认为,卫生局在抽查程序违法且没有合理和科学依据的情况下,公告抽查结果,影响了该厂的声誉,致使其市场占有量明显减少,侵犯了其人身权和财产权,故向法院提起了行政诉讼。[1]
    笔者以上所罗列的现实法律规范和案例,旨在表明法律实践中,存在着大量的行政主体为实现特定的行政目标,通过公告形式,向社会发布有关行政权行使信息的法律现象。我们姑且将这种以公告形式实现行政目标的行为称为行政公告。然行政公告作为一种法律制度,是否有足够的法理支撑、应具备哪些构成要素等问题,都有赖于对行政公告的分析和论证。
    二、行政公告释义
    行政公告并非法律概念,充其量只是法学概念。受研究者兴趣偏好与精力所限,目前,我国行政法学研究领域对行政公告的专门研究非常匮乏,[2]行政公告作为普遍存在的行政法律现象,尚未引起足够的重视。
    (一)含义
    纷繁复杂的行政公告现象背后,其共性在于行政主体依据法律所赋予的职权,通过公告形式来实现预期的行政目标。据此,行政公告是指行政主体依法履行职权,为实现特定的行政目标,通过公告形式,将与行政职权行使相关的信息向社会公布的一项行政法律制度。
    首先,行政公告只是对一定法律现象形式上的概括,而不是性质上的厘定。现行行政法学研究,都是在界定行政主体行为内容性质的基础上,对形式上具有共性的行为作归类研究。如行政许可、行政处罚等,都是在界定其对相对人产生行政法律效果这种本质属性基础上,对形式上具有共性的法律现象的概括。而行政公告不是对其意指的法律现象性质上的概括,只是对行政主体通过公告形式实现特定行政目标的纷杂法律现象形式上共性的概括。这表明,行政公告作为法学概念,与现行行政行为具体范畴和种类是不同层面意义上的所指,它们之间没有必然的联系。
    其次,行政公告是履行行政职责的表现。依行为性质的不同,行政机关可以有民事主体、行政主体、行政相对人,甚至是刑事责任主体的不同身份。行政法所关注的只是行政机关以行政主体身份出现时所表现的权利义务状态。本文的行政公告,是行政机关在履行行政职责时的公告,虽以公告方式行为,若不是履行法律所赋予的行政职责,则不在行政法学研究领域范围内,也不是本文所指的行政公告。
    (二)种类
    不同形态的行政公告,它的适用范围、适用条件、法律性质、救济途径等可能存在差别,对不同形态的行政公告依据一定的标准进行划分,是非常必要的。基于前文是从形式上界定行政公告,以行政公告内容的形式特征为标准,对行政公告进行类型化分析是可行的路径。[3]据此,行政公告可以分为:
    1.行政规范性文件公告
    它是指行政主体以公告形式,将行政法规、行政规章以及其他行政规范性文件在报纸、新闻媒体、特定公共场所张贴等方式,向社会不特定公众公布的一种行政公告。由于行政规范性文件规范对象的广泛性和不特定性,通过对每个被规范对象的具体送达不具备现实性与可行性,故只有通过公告形式向社会不特定公众公布。如:《环境噪声污染防治法》第35条所规定的城市人民政府公安机关向社会所发布的公告。
    2.行政处理公告
    它是指行政主体通过公告形式,将其针对特定相对人作出的行政处理决定,向社会不特定公众公开。行政处理由于涉及特定的当事人,应该遵循政府行政相对性的要求,不得对社会公开,这是公民隐私权保护的需要。然原则依托例外而存在,在特定情况下,因某种因素的介入,行政处理决定可能会丧失“私”的特性,而必须向社会公开。虽然行政处理公告的法理根基、适用范围和适用条件等都有待于进一步论证,但现实中不乏行政处理公告的现象。如:《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定,对单位和个人的财政违法行为,财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。
    3.其他行政信息公告
    从广义上来理解,一切有关行政权行使条件、范围、过程、内容以及后果等因素都可称之为行政信息。但行政法所指的行政信息,应是与行政权行使直接有关的信息。其他行政信息公告是指,行政主体以公告形式,将除了行政规范性文件和行政处理决定之外的,其他直接有关行政权行使的信息向社会公众公布。这类行政公告在法律实践中非常普遍,如药品监督行政主体公布药品抽查结果等。我国现行的法律规范中,也有大量的关于其他行政信息公告的规定,如:《价格违法行为行政处罚规定》第18条规定,单位和个人的违法行为,情节严重,拒不改正的,政府价格主管部门除依照本规定给予处罚外,可以在其营业场地公告其价格违法行为,直至改正。
    (三)相关概念辨析
    行政公告作为行政目标实现的手段,它与其他行政手段或者行政法律现象之间的异同比较,有利于其自身内涵的界定和阐释。
    1.行政公告与行政行为的告知
    依通说,行政行为的告知是指行政主体在行使行政职权过程中,将行政行为通过法定程序向行政相对人公开展示,以使行政相对人知悉该行政行为的一种程序性法律行为,包括拟制行政行为的依据、陈述意见的机会、行政救济的途径和期限等内容的告知。[4]作为向相对人告知一定的内容,行政公告与行政行为的告知具有一定的重合之处,如行政规范性文件的公告,既属于行政公告范畴,也可以划归行政行为告知的范畴;且两者之间在特定情况下,也可能呈现性质上的一致性。[5]但两者之间的差别是显而易见的:
    (1)对象和表现形式不同。行政公告是行政主体通过报刊、新闻媒介、公共场所布告等可见的形式,向社会公众公布有关行政信息的活动,它的表现形式一般是书面的。而行政行为的告知中,如拟制行政行为依据、陈述意见机会等,都是通过口头或书面向特定相对人进行告知。
    (2)内容不同。行政公告的内容包括行政规范性文件、行政处理决定以及其他行政信息,而行政行为的告知内容包括拟制行政行为的依据、陈述意见的机会、行政救济的途径和期限等。前者较概括和抽象,后者较为具体和细化。
    2.公告送达
    公告送达是指当受送达人下落不明,或者无法用其他方式送达时,行政主体可以用公告形式向相对人送达行政处理决定。自发出公告之日起,经过一定期间,视为送达。它与行政公告存在以下差别:
    (1)性质上,行政公告只是对行政主体通过公告形式实现行政目标的各种法律现象形式上的概括,不能反映这些法律现象的本质属性,不同的行政公告有不同的法律性质。而公告送达是程序性法律行为,其本身并不直接对相对人权利义务产生新的影响。
    (2)内容上,行政公告的内容包括行政规范性文件、行政处理决定以及其他行政信息;而公告送达的内容是行政处理决定,至少在现今我国行政法学研究语境下是如此,而不包括行政规范性文件和其他行政信息的公告送达。[6]
    (3)对象上,行政公告的对象可以是特定而具体的行政相对人,也可以是非特定的社会公众;而公告送达,在一般情况下,其送达对象为具体、可数的行政相对人。
    三、行政公告的性质
    本文是从形式上对行政公告内涵作了界定,然真正决定行政公告存在的合理性,以及适用范围、适用条件、法律救济途径等根本性问题的是行政公告的性质。所谓行政公告的性质,是指行政公告是否属于影响公民、法人或者其他组织现有权利义务状态的行政行为范畴。行政公告包罗万千,不同种类的行政公告有不同的性质。
    (一)作为行政行为的行政公告
    判断行政主体的行为是否属于行政行为,其形式是其次,关键在于行为内容能否对相对人权利义务产生新的影响。行政公告是否属于行政行为,取决于行政公告具体内容是否对相对人产生新的权利义务变化。一般而言,具备行政行为属性的典型行政公告有以下几种。
    1.行政处罚、行政处分决定的公告
    基于不同的目的,根据不同的标准,行政行为可以有不同种类的划分。在非行政规范性文件领域,根据行政行为是否对相对人有惩戒效果,行政行为可以分为带有惩戒性质的行政行为与不带有惩戒性质的行政行为,前者主要指行政处罚和行政处分。[7]
    之所以将对行政处罚、行政处分等具有惩戒性质决定的公告,纳入行政行为范畴,而否定其他行政处理决定公告的行政行为属性,是因为行政处罚、行政处分决定的公告,会对相对人的权利义务产生新的影响。现例举法律实践中的具体情形阐述如下。
    《财政违法行为处罚处分条例》第26条规定,单位和个人有本条例所列财政违法行为,财政部门、审计机关、监察机关可以公告其财政违法行为及处理、处罚、处分决定。据此,财政行政主体可以公告其作出的处罚、处分决定,该行政公告将对相对人现有权利义务状态产生影响,其缘由为:
    (1)从立法意图来看。一般而言,行政处罚、处分决定只需送达相对人即可,行政处罚、处分决定无需、甚至不得向社会公开。立法者之所以赋予财政行政主体在作出行政处罚、处分决定的基础上,公告该行政处罚、处分决定的权力,使社会不特定公众知悉相对人违法行为的存在以及所受的不利制裁,从而影响相对人的良好声誉和形象,其目的在于加强财政行政主体的管理力度以及行政权行使的有效性。故从立法意图来看,行政处罚、处分决定的公告具有

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